Financiamiento Internacional para el Cambio Climático en Argentina

Introducción

El presente documento tiene por objetivo presentar un análisis y diagnóstico nacional sobre la política climática internacional y los flujos financieros internacionales que Argentina ha recibido para acciones y programas que contribuyan a la atención del cambio climático en el país.

Los resultados de este análisis se basan en la aplicación de la metodología desarrollada por el Grupo de Financiamiento Climático para América Latina y el Caribe (GFLAC). Esta metodología se basa, en una primera etapa, en un análisis del marco de política climática internacional a la que el país, en este caso Argentina, se apega para dar cumplimiento a los compromisos del país en el ámbito internacional para atender el cambio climático. Por otra parte, realiza un análisis cuantitativo del flujo de recursos que los países han recibido mediante fuentes internacionales de financiamiento para desempeñar acciones y programas de mitigación, adaptación u otras acciones que permitan enfrentar los efectos nocivos del cambio climático en el país.

Para la elaboración de este reporte se contó con la contribución de Soledad Aguilar y Virginia Scardamaglia, integrantes de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Soledad Aguilar es abogada (UBA), LLM (London School of Economics) y dirige el Posgrado en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO-Argentina. Virginia Scardamaglia tiene un Magister en Relaciones y Negociaciones Internacionales (FLACSO) y es asistente de investigación en el Posgrado en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO-Argentina.

Así, con base en la aplicación de la metodología desarrollada por el GFLAC, a lo largo de este documento se podrán conocer los marcos y convenios internacionales que Argentina ha suscrito para la atención al cambio climático; así como se conocerá una primer evaluación de los flujos de financiamiento climático recibidos por Argentina entre 2010 y 2014.

Los resultados obtenidos al sintetizar la información sobre flujos de fondos internacionales para la mitigación y adaptación al cambio climático en Argentina durante el período 2010-2014 permitió identificar 136 proyectos que ascienden a un volumen de financiamiento de USD 283 millones (tomando solamente la aplicación 2010-2014 en proyectos que excedieran el período de estudio, y excluyendo proyectos que si bien son relevantes para la mitigación o adaptación, su fin fuera significativamente aplicado a otras actividades).

Las cifras presentadas en este informe son cifras preliminares. En una etapa posterior del proyecto podrían ser analizadas para determinar aspectos cualitativos de la ayuda brindada, como el impacto sobre el terreno, los fondos efectivamente transferidos; así como acordar aspectos metodológicos como el porcentaje de asignación al cambio climático en proyectos que se relacionan con la temática pero tienen otra finalidad principal.

 

Acrónimos

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
AILAC Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe
ALBA Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BRT Bus Rapid Transit
CAF Corporación Andina de Fomento
CDB Convenio sobre la Diversidad Biológica
CIDA Canadian International Development Agency
CIF Fondos de Inversión Climática
CLIVAR Climate Variability and Predictability
CMNUCC Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
CTF Clean Technology Fund
FCPF Forest Carbon Partnership Facility
FIP Forest Investment Program
FONPLATA Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata
G-77 Grupo de los 77
GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GEI Gases de Efecto Invernadero
GEWEX The Global Energy and Water Cycle Experiment
GFLAC Grupo de Financiamiento Climático para Latinoamérica y el Caribe
GRULAC Grupo de Latinoamérica y El Caribe
GTZ Agencia Alemana de Cooperación Al Desarrollo
IAI Inter American Institute for Global Change Research
IATI International Aid Transparency Initiative
IFAD Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
LDCF Least Developed Countries Fund
MDG Objetivos de Desarrollo del Mileno
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
NAMA Medidas Nacionales Apropiadas de Mitigación
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OEA Organización de los Estados Americanos
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de las Naciones Unidas
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PRONUREE Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía
PROSUR Program for the study of regional climate variability, their prediction and impacts, in the Mercosur area
REDD Reducción de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques
SIGEN Sindicatura General de la Nación
SREP Scaling Up Renewable Energy Program for Low Income Countries
UE Unión Europea
UNCDD Convenio de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación
UNOPS Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos
 

Marco de Política Climática Internacional

Rol y compromisos del país en el marco de la CMNUCC.

Argentina ha ratificado las llamadas Convenciones de Río: el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC, 1994) y su Protocolo de Kioto, (2001); el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB, 1994); y el Convenio de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (UNCCD, 1996). Argentina no posee compromisos de reducción de emisiones cuantificados por ser un país en desarrollo que no pertenece al Anexo I. Argentina participa en el Grupo de los 77 más China (G-77), así como en el Grupo de Latinoamérica y el Caribe (GRULAC). A diferencia de otros países de la región, Argentina mantiene bastante independencia con estos grupos de negociación, aunque en ocasiones es invitada como observadora o participa esporádicamente en reuniones.

Argentina ha presentado sus inventarios nacionales de gases de efecto invernadero mediante la primera comunicación nacional en 1997 (revisada en 1999) y la segunda comunicación nacional en 2006. Actualmente se están haciendo los estudios para la tercera comunicación nacional. Actualmente está comenzando a participar en el programa ONU-REDD.

Asimismo, Argentina comunicó la adopción de una serie de normas que aportan a la reducción de emisiones y se encuentran incluidas en la compilación de las Medidas de Mitigación Apropiadas para cada país (NAMAs).

Argentina no tiene legislación específica sobre cambio climático a nivel nacional y aún está trabajando sobre el desarrollo de una estrategia nacional sobre cambio climático. En términos de normativa relacionada, la Ley General del Ambiente N. 25.675 675 establece la necesidad de coordinar entre jurisdicciones en materia de ordenamiento ambiental, el requisito de realizar estudios de impacto ambiental, y el seguro ambiental para actividades que conlleven un riesgo para el ambiente.

Distintas normas se enfocan en aspectos particulares de la mitigación, y algunas proveen beneficios económicos o fiscales. Las más relevantes son:

Decreto de Eficiencia Energética N. 140/07

Ley N. Ley N. 26473 la cual prohibió, a partir de 2011, la comercialización de lámparas incandescentes.

Ley N. 26123 para la promoción del desarrollo de la tecnología, la producción, el uso y aplicaciones del hidrógeno como combustible y vector de energía.

La Ley de Biocombustibles N. 26093 para la promoción de la Producción y Uso Sustentables de Biocombustibles. También la Ley N. 26.334 que aprueba el Régimen de Promoción de la Producción de Bioetanol.

Ley N. 26190 sobre energías renovables que financia inversiones en energía renovable y propone la meta a alcanzar del ocho por ciento.

Ley de Bosques N. 26.631 (2007)

Acciones y mecanismos de financiamiento climático adoptados por el país.

Con respecto al financiamiento para el cambio climático Argentina no tiene una estructura paralela a la arquitectura de financiamiento climático negociada en el ámbito multilateral. Existen algunas iniciativas menores, como el Fondo Argentino de Carbono que apoyaba el diseño de proyectos MDL. Tampoco tiene legislación o normativas relativas a la transparencia y acceso a la información en el financiamiento climático.

La información sobre financiamiento internacional al cambio climático utilizada en el presente estudio fue obtenida a través de las bases de datos públicas de instituciones donantes. A nivel nacional no existe un mecanismo establecido de transparencia relativo al financiamiento internacional (tampoco uno específico para el cambio climático), ni organismo que garantice el acceso a la información en esta materia, por lo que la información provista por los donantes se complementó con entrevistas personales.

Organizaciones internacionales, bancos de desarrollo y fondos específicos para el cambio climático y los datos provistos por países de la OCDE a bases de datos públicas como Aid Data y IATI registry, son la principal fuente de información sobre el financiamiento internacional.

La información analizada, sin embargo, carece en la mayoría de los casos de datos sobre resultados o implementación de los proyectos por lo que no ha sido posible evaluar el impacto del financiamiento sobre el terreno.

La información sobre desembolsos efectivos no es consistente en diversas bases de datos, ya que algunas la proveen y otras no, por lo que se ha basado el análisis sobre los montos aprobados en proyectos activos durante los años 2010-2014.

Flujos de Financiamiento Internacional para el Cambio Climático en Argentina

Para este estudio se realizó una evaluación de lo flujos internacionales de financiamiento climático recibidos por Argentina entre los años 2010 y 2014. Se analizaron un total de 267 proyectos activos que alcanzan un total de 7,546 millones de dólares (USD). A fin de identificar los proyectos en temáticas relevantes para la mitigación o adaptación al cambio climático se analizaron 38 fuentes de financiamiento.

De este total de proyectos analizados, y con base en la aplicación de la metodología propuesta por el GFLAC, al sintetizar la información sobre flujos de fondos internacionales para la mitigación y adaptación al cambio climático en Argentina durante el período 2010-2014, se determinó que el volumen de financiamiento climático se puede estimar en USD 283 millones de dólares. Esta delimitación surge a raíz de que, de los 267 proyectos identificados en la primer fase, se tomaron en cuenta los fondos proporcionales aplicables a los años del estudio (2010-2014) en proyectos que excedieran el límite temporal previsto. Adicionalmente, si bien se identificaron diversos proyectos relevantes para la mitigación o adaptación, su fin era significativamente aplicado a otras actividades.

Con base en estas predeterminaciones, para efectos del presente análisis, se considerarán un total de 136 proyectos etiquetados o relevantes para cambio climático, con un valor estimado de 283 millones de USD.

Las cifras que se presentan sobre los flujos de financiamiento internacional para cambio climático en Argentina son preliminares. En una etapa posterior del proyecto podrían ser analizadas otras variables para determinar aspectos cualitativos de la ayuda brindada. Estas variables pueden ser el impacto sobre el terreno, los fondos efectivamente transferidos; así como la definición de otros aspectos metodológicos como la asignación de porcentajes al financiamiento para cambio climático en proyectos que se relacionan con la temática, pero que tienen otra finalidad principal, como es el caso de proyectos de infraestructura hídrica, inversiones en transporte público, entre otros.

Definición de criterios de análisis

Identificación de proyectos etiquetados y relacionados con el cambio

Siguiendo la metodología provista por GFLAC, la identificación de recursos financieros en materia de cambio climático se realizó considerando tres criterios principales:

  • proyectos sobre cambio climático
  • proyectos relacionados con actividades de mitigación
  • proyectos relacionados con actividades de adaptación

A partir de este criterio, se sistematizaron los proyectos etiquetados como cambio climático o aquellos de cuyo título quedara claro su destino para actividades de adaptación o mitigación. En todos los casos, aún cuando existieran etiquetas, se realizó una verificación caso por caso para identificar proyectos que encuadraran en los temas definidos por la metodología GFLAC y se restringió la búsqueda a proyectos activos durante los años 2010-2014.

Una segunda revisión caso por caso permitió identificar proyectos no etiquetados como cambio climático, pero que se refirieran a actividades relacionadas con esta temática.

La etapa de mapeo fue completada con información obtenida de las entidades donantes a través de bases de datos públicas. En cada caso se identificó la información que es provista automáticamente por la base de datos y los casos en que la identificación de proyectos etiquetados o relacionados con el cambio climático se realizó manualmente.

En los casos en que se identificó más de una base de datos con información para la misma fuente de financiamiento (por ejemplo, base de datos propias, e información en IATI Registry), se utilizó la base de datos propia de la institución como fuente principal y las bases de datos internacionales como fuente para confirmar los datos, así como para determinar la fecha de los desembolsos [1].

Tipo de Cambio

La mayoría de las bases de datos consultadas consignan su información en dólares estadounidenses. En los casos en que la información se consigna en Euros, se utilizó el tipo de cambio promedio anual para el año de aprobación del proyecto, consignado por la Reserva Federal de los Estados Unidos[2]. Para proyectos aprobados antes de 2010 se utilizó el tipo de cambio de 2010.

De esta manera, el tipo de cambio utilizado durante el proceso de sistematización de fuentes de financiamiento internacional para cambio climático durante el período descrito fue:  

Año

Tipo de cambio utilizado

2010

1.3261

2011

1.3931

2012

1.2859

2013

1.3281

Fuente: Reserva Federal de los Estados Unidos.

Asignación de porcentajes por default a proyectos sobre temas “relacionados” con el cambio climático

En muchos de los proyectos analizados los recursos efectivamente destinados a actividades relevantes para la adaptación o mitigación al cambio climático representan un porcentaje menor del proyecto total. En particular existen grandes proyectos agrícolas o de infraestructura, tales como grandes represas o ferrocarriles, que tienen componentes de interés para el cambio climático, pero se considera inexacto consignar el total del proyecto como “financiamiento climático”.

Por otra parte, existen algunos proyectos que si bien son etiquetados como “cambio climático” por los donantes, se puede considerar que no encuadran con el enfoque de financiamiento climático que se analiza para estos efectos. Esto debido a que no existe un flujo de fondos hacia Argentina, como por ejemplo, las becas a alumnos argentinos en universidades europeas.

De esta manera, para esta primera etapa del proyecto, a fin de mantener la coherencia con otros estudios nacionales y con base en la metodología planteada por el Grupo de Financiamiento Climático para América Latina y el Caribe (GFLAC), se decidió asignar un 100% de los recursos del proyecto cuando los fondos del proyecto se hubieran invertido en cantidad significativa para actividades de mitigación y adaptación, excluyendo del estudio aquellos donde el beneficio en términos de mitigación o adaptación fuera menor en relación con los montos invertidos.

Siguiendo esta pauta, en total, para el período de estudio, los fondos aprobados en proyectos para actividades “sobre” o “relacionadas principalmente con” el cambio climático, ascienden a USD 283 millones, como se muestra en la siguiente tabla.

Tabla 1: Financiamiento Internacional para el Cambio Climático en Argentina 2010-2014: Montos aprobados en millones de USD.

Montos correspondientes a los proyectos evaluados con actividades relevantes para la mitigación y adaptación

7,546 millones USD

Montos correspondientes a  actividades “sobre” o “relacionadas principalmente” con el cambio climático para los años 2010-2014.

283 millones USD

Fuente 1: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014.

Rastreo de flujos de financiamiento bilaterales y multilaterales.

Con el objetivo de rastrear los flujos de financiamiento bilaterales y multilaterales se realizó un mapeo de 38 actores (Tabla 2) relevantes para el financiamiento internacional para el cambio climático. Posteriormente se verificó en cada caso la existencia de bases de datos de acceso público con información sobre proyectos relativos al cambio climático, identificando en cada caso la existencia o no de una etiqueta específica que permitiera distinguir este tipo de proyectos.

Bajo este criterio, se identificaron las bases de datos detalladas en la Tabla 2, las cuales proveen información de manera diferente en cada caso, lo cual implicó un trabajo de unificación para asegurar la consistencia de los datos. En cada caso se especificó si la fuente de información cuenta con una base de datos provista por el actor/fuente de financiamiento, o si tales actores proveen datos a una base de datos internacional, como lo son la de IATI Registry y Aid Data. Asimismo, en casos en que existen tanto bases de datos propias con información sobre proyectos aprobados, e información provista a las bases de datos internacionales, estas últimas fueron utilizadas para verificar la información sobre desembolsos efectivos.

Tabla 2: Actores y Fuentes de Información de flujos de financiamiento bilaterales y multilaterales

#

Actor

Bases de datos pública

Etiqueta de Cambio Climático

Base de datos de terceros

Proyectos sobre cambio climático en Argentina

Calidad de la información (información sobre montos, desembolsos, salvaguardas y resultados).

1

Banco Mundial

IATI Registry

Muy Buena/ Buena

2

Banco Interamericano de Desarrollo – BID

IATI Registry

Buena

3

Corporación Andina de Fomento – CAF

No

Aid Data

Mala. No hay documentos de proyectos publicados.

4

GEF

Aid Data

Muy buena/ Buena

5

PNUD

IATI Registry, Aid Data

Regular

6

PNUMA

Sí (PNUMA-GEF)

No

Mala, sólo hay proyectos PNUMA GEF

7

Fondo de Adaptación

Muy buena

8

UNOPS

No

IATI Registry

Buena

9

Cooperación Unión Europea

No

Aid Data, IATI Registry, Página web de la UE en Argentina.

Regular

10

España

Aid Data

Regular

11

Finlandia

N/A

IATI Registry, Aid Data

Regular

12

Suecia

N/A

IATI Registry

No

Regular

13

Canadá

Aid Data

Buena

14

Austria

N/A

Aid Data

Regular

15

Alemania

N/A

Aid Data

Regular

16

Japón

N/A

Aid Data

Regular

17

Reino Unido

N/A

Aid Data

Regular

18

Estados Unidos

N/A

Aid Data

Regular

19

Francia

N/A

Aid Data

Regular

20

Italia

N/A

Aid Data

Regular

21

Corea

N/A

Aid Data

Regular

22

IFAD

No

Aid Data

Regular

23

Clean Technology Fund

No

24

Forest Carbon Partnership Facility- REDD Readiness program

No

25

Forest Investment Program

No

26

UN-REDD

No

27

EU Global Climate Change Alliance

No

28

EU Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund

No

29

Green Climate Fund

No

30

Congo Basin Forest Fund

No

31

Pilot Program on Climate Resilience (CIF)

No

32

Least Developed Countries Fund

No

33

Scaling-Up renewable energy program for low income countries

No

34

Reino Unido:  International Climate Fund

No

35

UNDP MDG Achievement Fund

No

36

Australia

No

N/A

IATI Registry, página de la embajada

No

37

Global Fund

No

No

IATI Registry

No

38

Fondo Amazonía

No

 Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014

Sistematización de información

Proyectos etiquetados y relacionados con el cambio climático

Los resultados del análisis de la información permitieron diferenciar: (i) proyectos cuyos fines fueran expresamente relacionados con políticas, programas, proyectos u actividades relacionadas a la mitigación y adaptación, y (ii) proyectos con otros fines y algún aspecto de mitigación o adaptación incorporado a las actividades expresa o implícitamente. Es de destacar que las etiquetas utilizadas por los donantes no siempre se refieren a proyectos cuyo principal fin sea la mitigación o adaptación, sino que en muchos casos se etiquetan proyectos de manera amplia, sin especificar con claridad el vínculo con el cambio climático (por ejemplo, becas para estudiantes, proyectos de investigación sin un claro vínculo con la mitigación o adaptación).   Para los objetivos de este estudio, se decidió por tanto excluir de la contabilidad a aquellos proyectos que si bien estaban etiquetados por los donantes como Cambio Climático no quedaba claro si existió un flujo de fondos a Argentina (por ejemplo, becas a estudiantes en universidades europeas) o no quedara claro el vínculo del proyecto con el cambio climático. En el mismo sentido, se excluyeron los proyectos identificados a priori como relacionados con el cambio climático, pero en los cuales los beneficios para el cambio climático fueran marginales según el monto total del proyecto.   En el caso del GEF Small Grants Programme, un fondo multi-proyecto, se asignó un 50% a actividades relacionadas con el cambio climático, basada en una revisión manual de los proyectos de la quinta fase de operación.   Por tanto, de un total de 131 proyectos etiquetados como cambio climático por los donantes, se contabilizaron para el presente estudio 64. Del total de 136 proyectos relacionados con el cambio climático, se contabilizaron 72.   Sobre esta base, los resultados obtenidos al sintetizar la información sobre flujos de fondos internacionales para la mitigación y adaptación al cambio climático en la Argentina durante el período 2010-2014, ascienden a USD 282.86 millones.

 

Tipos de proyectos con recursos internacionales para cambio climático en Argentina, 2010-2014. En millones de USD

Proyectos Número Valor en millones USD
Proyectos etiquetados como cambio climático 64 115.50
Proyectos relacionados con el cambio climático 72 167.36
Total 136 proyectos 282.86
Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014
 

Flujos de fondos para el cambio climático en Argentina 2010-2014 en millones de USD figura1-01

 Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014.

Flujo de fondos para adaptación y mitigación

En términos de la distribución entre proyectos con un impacto sobre la mitigación y sobre la adaptación, la distribución que se logró identificar es que un 45% de los fondos se destinan a la adaptación (126.7 millones de dólares), un 30% a los bosques y REDD+ (84.4 millones de dólares) y un 23% a la mitigación (66 millones de dólares).   Es importante mencionar que de aplicar porcentajes de asignación al financiamiento climático a grandes proyectos con relevancia para la mitigación (tales como construcción de ferrocarriles, líneas de alta tensión), el porcentaje de mitigación sería mayor – ya que con base en la metodología aplicada, tales proyectos fueron excluidos a menos que tuvieran una relación más directa con la mitigación - como la construcción de BRTs y la producción de energías renovables.   De igual forma, se señala que el monto dedicado a la adaptación es alto pues incluye un proyecto de más de 50 millones de dólares para fomentar la inclusión en mercados de pequeños agricultores y personas vulnerables, incluyendo la adaptación al cambio climático.

Asignación de fondos internacionales para el cambio climático en Argentina, 2010-2014, en millones de USD.

figura2-01
 Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014.

Principales donantes

  Las principales fuentes de financiamiento para el cambio climático en Argentina son el Banco Mundial, el GEF, un fondo de cooperación española para la seguridad alimentaria y el BID (Figura 3). Sin embargo, la lista completa incluye una gran variedad de fuentes de financiamiento que se detallan en la Tabla 4.   Tabla 4: Fuentes de financiamiento
# Fuente de financiamiento Millones de USD (2010-2014)
1 Banco Mundial 140.984
2 GEF 50.621
3 BID 45.684
4 Spanish Food Security Cofinancing Facility Trust Fund 21.257
5 Fondo de Adaptación 5.080
6 BID y Banco Supervielle 4.704
7 Canadian International Development Agency (CIDA) 2.620
8 Comision Europea 1.743
9 International Fund for Agricultural Development (IFAD) 1.371
10 ITAIPU binacional 1.165
11 GTZ (cooperación alemana) 1.156
12 Alemania 0.650
13 Community Development Carbon Fund 0.619
14 Japón 0.574
15 Canadá 0.514
16 Fondo Coreano de Tecnología 0.500
17 Montreal Protocol Investment Fund 0.475
18 Conservation International 0.469
19 French Agency for Development 0.469
20 GEWAX-CLIVAR 0.400
21 AECID, España 0.298
22 PNUD 0.250
23 John D. and Catherine T. MacArthur Foundation 0.225
24 FONPLATA 0.160
25 Estados Unidos 0.153
26 Corea del Sur 0.124
27 Pilcomayo-UE 0.080
28 Cruz Roja, Finlandia 0.079
29 OEA 0.073
30 Vitoria/Gasteiz, España 0.063
31 España 0.054
32 Francia 0.054
33 UNESCO 0.037
34 Universitat de València, España 0.033
35 Reino Unido 0.031
36 PROSUR-IAI 0.021
37 Universidad Politécnica de Madrid, España 0.017
38 Austria 0.015
39 CAF 0.009
  TOTAL 282.831
Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014

Principales fuentes de financiamiento climático en Argentina 2010-2014 (en millones USD).

figura3-01
Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO 2014

Principales sectores receptores

En términos de sectores receptores se identificó que los más relevantes son desarrollo forestal (37%), energía (20%), desastres naturales (18%), agricultura y ganadería (12%). Sectores como biodiversidad, transporte, residuos, aguas, entre otros, representan el 13% restante del financiamiento identificado.

Financiamiento climático por sectores receptores, 2010-2014, en millones de USD.

figura4-01

Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014
En términos de fondos asignados para mitigación, el 86% de los fondos se dedican al sector energía, seguido por transporte con el 10% (ver Figura 5). En general los proyectos no contienen información sobre la medición de impacto o el monitoreo de los resultados de los mismos. En muy pocos casos, cuando están disponibles los documentos de proyecto, se pueden establecer las estimaciones de ahorro de emisiones, pero hay una gran ausencia de información sobre medición de resultados en términos de ahorro de emisiones de GEI.

Financiamiento para la mitigación por sectores, 2010-2014, en millones de USD.

figura5-01

Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014

Con respecto a la adaptación, en la Figura 6 se identifica que los principales sectores son los de desastres naturales (39%), agricultura y ganadería (26%), desarrollo forestal (16%) y biodiversidad (9%).

Financiamiento para la Adaptación por Sectores, 2010-2014, en millones de USD.

figura6-01

Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014

Principales actores ejecutores

En términos de la recepción de fondos, el rastreo de los flujos financieros permitió identificar que el destino principal de la cooperación ha sido recibida por el Gobierno Nacional (71%), seguida por los gobiernos municipales (19%) y las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil (3%).

Tipo de actores receptores de financiamiento climáticos, 2010-2014, en millones de USD.

figura7-01Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014
En lo que respecta a las unidades ejecutoras, se encontró un panorama muy variado, con una preeminencia del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, el Ministerio de Planificación Federal y la Ciudad de Buenos Aires (Figura 8).

Principales Actores Ejecutores de Proyectos de Financiamiento Climático, 2010-2014, en millones de USD

figura8-01
Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014

Principales tipos de proyecto

La mayoría de los proyectos con fondos asignados al cambio climático tienen el formato de préstamo (Figura 9), y en general se trata de proyectos para actividades relacionadas, agricultura, aguas, energía con componentes de cambio climático.  

Financiamiento para el Cambio Climático por tipo de Proyecto (2010-2014 en millones de USD).

figura9-01

Fuente: Aguilar S. y Scardamaglia V., FLACSO, 2014

Identificación de barreras para el análisis

Información no disponible de los proyectos analizados

La principal barrera para el análisis fue la ausencia de información sobre los fondos efectivamente transferidos, así como sobre el impacto de los proyectos.

Diferencia entre fondos aprobados y fondos transferidos/devengados

Como se mencionó anteriormente, uno de los problemas para analizar el flujo efectivo de fondos es la falta de información completa sobre flujos transferidos en virtud de los proyectos aprobados. La información disponible fue incorporada a la tabla, evidenciando que solamente se cuenta con información sobre transferencias efectivas en relación al 38% de los fondos. La magnitud de la diferencia condujo a la necesidad de basar el presente estudio sobre los fondos aprobados, dejando la información sobre fondos transferidos en la tabla a fines informativos y como base para una futura profundización del estudio. La falta de información sobre transferencias efectivas también hace más compleja la determinación de los flujos anuales de financiamiento. Dado que el presente trabajo contempla una escala temporal determinada (2010-2014) y procura establecer flujos anuales de financiamiento, fue necesario distribuir el monto aprobado para cada proyecto durante los años de duración del mismo. En los casos en que había información disponible sobre desembolsos se utilizó la información real. En los demás casos, dado que la mayoría de las bases de datos consultadas no proveen información sobre desembolsos, se utilizó el criterio por default de dividir el monto total aprobado por el número de años de duración del proyecto y asignar montos iguales a cada año.

Resultados e impactos de los proyectos

Como fuera mencionado anteriormente, la mayoría de los donantes no proveen información sobre la medición de impacto o el monitoreo de los resultados de los proyectos. En algunos casos, los documentos de proyecto establecen las estimaciones de ahorro de emisiones, pero hay una gran ausencia de información disponible en las bases de datos públicas sobre medición de resultados en términos de ahorro de emisiones de GEI. Con base en el análisis presentado, a continuación se exponen algunas de los retos clave para el rastreo de los flujos financieros internacionales destinados a proyectos de cambio climático en Argentina.
  • Concentración y sistematización de la información: La tercera gran barrera para el análisis es la ausencia de información en las bases de datos públicas sobre los resultados finales de los proyectos, y los criterios utilizados para la evaluación, monitoreo y medición de resultados. Ello impide realizar un análisis cualitativo sobre el tipo de financiamiento más eficaz en el logro de objetivos de mitigación y adaptación, forzando a computar todos los proyectos por igual, cuando claramente la lectura de los títulos y actividades planificadas demuestra que hay algunos con una incidencia sobre el terreno mucho más grande que otros.
  • Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas: En términos de transparencia de la información a nivel nacional, se identificó que no existe un mecanismo u oficina que centralice la información sobre financiamiento climático en el ámbito nacional, ni tampoco un registro público sobre los fondos que el país recibe para la asistencia al desarrollo, incluyendo el cambio climático. Como resultado, no hay un repositorio único de información sobre financiamiento para el cambio climático en Argentina, y el presente trabajo se basó sobre la colación de datos provenientes de las diferentes agencias donantes.
  • Información y promoción de la participación ciudadana: En términos de participación ciudadana, se identificó que las salvaguardas sociales y los requerimientos relacionados con la participación pública en proyectos provienen de las guías operacionales de cada organismo financiero o agencia de cooperación. Por tanto, en algunos casos, como proyectos GEF o Banco Mundial, la información puede ser consultada ya que están disponibles los documentos de proyectos, pero en la mayoría de los casos, esa información no está disponible, ya que los donantes no la proveen en sus bases de datos públicas.
  • Monitoreo y seguimiento de los recursos: En el mismo sentido, el monitoreo y seguimiento de resultados depende de cada donante, no existiendo parámetros generales aplicables a nivel nacional. En el sentido antes descripto, algunos donantes proveen información sobre desembolsos que permiten, al menos en forma limitada, dar un seguimiento a los flujos de fondos a lo largo de toda su ejecución. A nivel nacional y provincial, los organismos públicos que ejecutan recursos son sujetos de auditorías, en el caso Nacional por parte de la SIGEN y la Auditoría General de la Nación, no siendo esto un requisito para otro tipo de entidades receptoras. En éstos últimos casos, la auditoría dependerá de las condiciones impuestas por los donantes al realizar los contratos. Siendo los más de 260 proyectos analizados, contratos de entidad muy diferente (desde becas, hasta grandes obras de infraestructura), los incumplimientos derivarán en las consecuencias que cada contrato de préstamo o donación prevea, según la ley aplicable al contrato. Como se puede apreciar, al no haber una centralización de los datos de la cooperación internacional en materia ambiental, ni tampoco información sobre resultados en muchos de los casos, se dificulta poder realizar cualquier tipo de estudio sobre impactos socio-ambientales de este tipo de flujos financieros. Sí sería posible realizar este tipo de estudios para los grandes donantes que proveen este tipo de información, como lo es, por ejemplo, el Banco Mundial. Algunos organismos de financiamiento multilateral tienen mecanismos propios de evaluación y seguimiento de los fondos, pero no existe tal sistema a nivel nacional. Por tanto la información sobre evaluación y seguimiento disponible al público es muy limitada (ver evaluación sobre la calidad de la información en la Tabla 2). En el mismo sentido, es muy limitada la información sobre salvaguardas ambientales. Las mismas se incluyen solamente en las bases de datos, como la del Banco Mundial, que incluye los documentos de proyectos. Para analizarlas es necesario entrar a cada documento y constatar la aplicación de las salvaguardas.

Elaboración de recomendaciones para la creación de un sistema MRV para financiamiento
climático internacional.

  Dado que Argentina no ha asumido compromisos específicos en materia de financiamiento climático, no es posible realizar recomendaciones al respecto. Con respecto al manejo del financiamiento climático en el país, se encontró que la gran mayoría de los proyectos analizados tienen al cambio climático como un componente secundario, o como un beneficio colateral de las actividades del proyecto. Si bien muchos proyectos han sido etiquetados como financiamiento climático, en la gran mayoría la mitigación o adaptación no constituyen el foco de las actividades del proyecto, sino más bien una externalidad positiva. Por tanto tampoco es factible realizar comentarios sobre el manejo de financiamiento climático por ser el mismo pertinente en muy pocos proyectos. Además, al existir una variación tan grande en organismos receptores, tampoco es posible realizar una evaluación cabal del manejo de los fondos. Sería muy importante a nivel internacional, realizar una discusión metodológica sobre los requisitos para etiquetar proyectos de cambio climático. En particular, en el caso de proyectos con componentes relacionados con la adaptación o mitigación, pero cuyo objeto central sean otro tipo de actividades, como la realización de obras de infraestructura de energía, transporte y diseño urbano. Contar con una mayor transparencia y claridad sobre los porcentajes asignados al cambio climático en aquellos proyectos que son etiquetados con este componente permitiría una mayor comparabilidad de los datos a través de diferentes plataformas de información.   La creación de una base de datos nacional o regional con información sobre financiamiento climático y en particular con información sobre los resultados de tales proyectos, también podría ser útil para fortalecer la posición nacional o regional de cara a las negociaciones internacionales.

Conclusiones

  El resultado del presente estudio demuestra que en gran medida, la información sobre flujos de fondos para el cambio climático en Argentina está disponible (no así aquella sobre los resultados), pero ésta se encuentra desagregada y en bases de datos no armonizadas, por lo cual aún se requiere un importante esfuerzo para sistematizar, armonizar y analizar los datos. El análisis cualitativo además es necesario para poder evaluar resultados, por lo que no alcanza simplemente con reflejar datos tomados de una base de datos, sino que se requiere evaluar para cada proyecto el verdadero enfoque sobre el cambio climático. Un equipo de investigación nacional o incluso regional podría realizar este tipo de sistematización y análisis de forma coordinada y coherente. Esto con el objetivo de dar claridad sobre qué tipos de financiamiento; qué sectores son beneficiados para la mitigación y adaptación; y en qué medida estos fondos están influyendo sobre los resultados a nivel local y nacional.

Bibliografía

 
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  • Buchner, Barbara et. al. (2013), “The Global Landscape of Climate Finance 2013”, Climate Policy Initiative, 2013.
  • PNUMA, “Perfil de país Argentina. Marco Regulatorio y Financiamiento para Cambio Climático”. Disponible en: http://www.cambioclimatico-regatta.org/index.php/es/perfiles-de-paises
  • Red Multipolar/PNUD (2012), “FINANZAS EFICACES PARA EL CLIMA: Compartiendo las experiencias e innovaciones de los países de América Latina y el Caribe”.
  • Smallridge, Diana et. al. (2013), “El rol de los bancos nacionales de desarrollo en catalizar el financiamiento climático internacional”, BID, Washington, 201
 

ORGANIZACIONES PARTICIPANTES