Presupuesto públicos para el cambio climático en Chile

INTRODUCCIÓN

El presente documento tiene por objetivo presentar un análisis y diagnóstico sobre la política climática nacional y el presupuesto público que Chile destina para acciones y programas que contribuyan a la atención del cambio climático en los sectores de Energía, Agropecuario y Forestal en el país durante los años 2013 y 2014. Esto con el fin de identificar acciones que pudieran ser fortalecidas a fin de privilegiar su atención, en el presupuesto.

Los resultados de este análisis se basan en la aplicación de la metodología desarrollada por el Grupo de Financiamiento Climático para América Latina y el Caribe (GFLAC). Esta metodología se basa, en una primera etapa, en un análisis del marco de política climática nacional a fin de identificar la normativa y arreglos institucionales en materia de cambio climático, y conocer si existen políticas de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana asociados a cambio climático en el país. Por otra parte, investiga la forma en que el presupuesto de Chile es elaborado, sus etapas y actores involucrados para seguidamente realizar un análisis cuantitativo para identificar los recursos que el país destina para acciones y programas de mitigación, adaptación u otras acciones dentro de los sectores señalados. La metodología GFLAC propone indicadores específicos para definir cuales sectores y actividades se considerarán en el rastreo de recursos como cambio climático. Finalmente, plantea realizar entrevistas para obtener información primaria que alimente y fortalezca el trabajo.

Este reporte corresponde a una versión resumida y elaborada en base a los informes realizados por dos organizaciones chilenas cuya versión completa está disponible a solicitud[1]. El análisis del sector energético fue desarrollado por Gabriel Araya, investigador del Centro de Ciencia y del Clima y la Resiliencia de la Universidad de Chile[2]. En tanto la investigación en el sector silvoagropcecuario fue realizada por Natalia Lueje y Maia Seeger, investigadora y directora ejecutiva respectivamente de SustentaRSE[3].

Además, este documento cuenta con los comentarios, revisión e integración del equipo de GFLAC compuesto por Sandra Guzmán, Paula Fuentes y Mónica Enríquez, coordinadora general, de proyectos y comunicaciones respectivamente.

Vale la pena destacar, que ambas organizaciones si bien aplicaron la misma metodología de investigación, utilizaron diversos medios de aproximación a la información los cuales serán explicados en mayor profundidad en cada apartado según el sector.

La investigación arroja que Chile aún tiene retos para integrar de manera más expresa la relación existente entre energía, agricultura, bosques y cambio climático tanto a nivel programático como presupuestal, pues si bien hay recursos asignados para estos sectores, éstos no contemplan de manera explícita la atención del cambio climático.

Específicamente, el análisis del sector energético permitió identificar que si bien no hay recursos directamente etiquetados hacia el cambio climático si existen recursos destinados a actividades relacionadas a cambio climático. Las que en 2013

[1] Para conocer los informe completos de CR2 y SusntentaRSE o consultar la base del datos correspondientes a estos sectores de 2013 y 2014, se puede poner en contacto con los autores o a través de la coordinación del GFLAC en el correo menriquez@gflac.org.
[1] http://www.cr2.cl
[1] http://sustentarse.cl
representan un monto total de $9.081.937.009 pesos chilenos (USD 15.918.979)[1] y de $12.102.412.569 (USD 21.213.322) para 2014. Sin embargo, la actividad que concentró la mayor asignación presupuestal en ambos años fue la Transferencia a ENAP con $28.057.965.000 [USD 49.180.496] y $31.998.845.000 [USD 56.088.140], respectivamente, la cual tiene por objeto cubrir el pago del subsidio para el consumo de gas natural en la Región de Magallanes, una actividad considerada contraria al combate al cambio climático.   En tanto en el sector agropecuario y forestal, tampoco hay recursos expresamente etiquetados para cambio climático. Sin embargo se identificó que existe presupuesto relacionado a actividades de cambio climático. El cual ascendió en 2013 a $99.377.748 millones y, en 2014, a $94.839.068 millones de pesos, con recursos asignados directamente al Ministerio de Agricultura y sus servicios, o aportados por el Tesoro Público a través del Programa de Subsidios del Capítulo de Gasto Fiscal. La cifras de esta investigación son preliminares y representan un primer paso en la exploración de un trabajo que se puede realizar y actualizar de manera periódica en apoyo a los gobiernos y a la sociedad civil, con el fin promover la elaboración de presupuestos bajos en carbono, en donde la transparencia y rendición de cuentas a nivel presupuestal sean un eje central. Para luego transitar hacia un análisis en torno a la efectividad en el uso e impacto del recurso público, en un momento en que problemas globales como el cambio climático tienen un cada vez mayor impacto.

ACRÓNIMOS

AFOLU             Agriculture, Forestry and Other Land Use (Agricultura, Silvicultura y                                                                            Otros Usos de Suelo)

BAU                 Business as Usual

CASCC            Comité Asesor sobre Cambio Climático

CER                Centro de Energías Renovables

CMNUCC        Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

CNR                 Comisión Nacional de Riego

CBDR               Responsabilidades Comunes Pero Diferenciadas (Common But Differentiated           Responsibilities)

CPR                  Constitución Política de la República

COMSA           Comité de Seguro Agrícola

CONAF           Corporación Nacional Forestal

CONAMA         Comisión Nacional de Medio Ambiente

CUTS               Cambio de Uso de Suelo de la Tierra y Silvicultura

DL                    Decreto Ley

DFL                  Decreto con Fuerza de Ley

ENAP              Empresa Nacional del Petróleo

ENCCRV          Estrategia Nacional de Cambio Climático y Recursos Vegetacionales

ERNC               Energías Renovables No Convencionales

FIA                   Fundación para la Innovación Agraria

GEI                  Gases Efecto Invernadero

GFLAC              Grupo de Financiamiento Climático para America Latina y El Caribe

INDAP              Instituto de Desarrollo Agropecuario

INFOR              Instituto Forestal

INIA                  Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias

[1] Valor dólar observado al 31 de julio de 2014 $570,51, informado por el Banco Central de Chile.

LECB               Programa de Construcción de Capacidades para el Desarrollo Bajo en Emisiones de Carbono (Low Emission Capacity Building)

LOC                 Ley Orgánica Constitucional

LULUCF           Uso de Suelo, Cambio de Uso de Suelo y Silvicultura (Land Use, Land-Use Change and Forestry)

MAPS              Plan de Acción de Mitigación y Escenarios (Mitigation Action Plans and Scenarios)

MMA                Ministerio de Medio Ambiente

MINAGRI         Ministerio de Agricultura

NAMA’s            Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación (National Appropriate Mitigation Actions)

OAE                 Órganos de la Administración del Estado

OCC                 Oficina de Cambio Climático

OCDE              Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ODEPA                        Oficina de Estudios y Políticas Agrarias

ONEMI            Oficina Nacional de Emergencias

PAEE              Plan de Acción de Eficiencia Energética

PANCC            Plan de Acción Nacional de Cambio Climático

PERYS            Programa de Energización Rural y Social

PIB               Producto Interno Bruto

PICC                Panel Intergubernamental de Cambio Climático

PyMEs             Pequeña y mediana empresa

SAG                 Servicio Agrícola y Ganadero

SAP                 Sector Silvoagropecuario

SEC                Superintendencia de Electricidad y Combustibles

SEIA                Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental

SBAP               Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas

SIGFE                         Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado

SIRSD-S          Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad de Suelos Agropecuarios

SINIA               Sistema Nacional de Información Ambiental

SNI-CHILE       Sistema Nacional de Inventario de GEI de Chile

SST                Sistema Solar Térmico

SVS                 Superintendencia de Valores y Seguros

TLC                Tratado de Libre Comercio

UF                    Unidad de Fomento

MARCO DE POLÍTICA NACIONAL DE CAMBIO CLIMÁTICO

La economía chilena se destaca en la región por su solidez y estabilidad, con instrumentos que favorecen el crecimiento económico a la vez que mantienen controlados los niveles de inflación[1]. Asimismo, su apertura comercial le ha otorgado un rol gravitante a las exportaciones, siendo la minería el principal sector exportador, con un 65% de las exportaciones totales del país. En este contexto, el PIB alcanza los 277,2 millones de dólares, ubicando a Chile dentro de los países de renta media alta.

Las condiciones geográficas de Chile, lo sitúan tradicionalmente dentro de los países considerados como vulnerables ya que presenta 7 de las 9 categorías de vulnerabilidad establecidas por la CMNUCC al albergar una topografía variable con amplios niveles de exposición a los impactos al cambio climático, teniendo por ejemplo, un gran porcentaje del territorio susceptible a sequía y desertificación[2].

Respecto a la emisión de GEI, los sectores que concentran los mayores niveles de emisión son energía[3] y agricultura. El mismo documento informa que Chile, dentro del contexto mundial, genera un nivel relativamente bajo de emisiones con un 0.26 por ciento de las emisiones globales. Lo anterior sin embargo debe ser contrastado con las emisiones per cápita, en la cual Chile se ubica por sobre la media mundial con 4.35 toneladas de CO2 por habitante.

Al relacionar crecimiento económico (expresado en PIB) con los niveles de emisión de gases de efecto invernadero se puede concluir que la evolución ha sido positiva, en tanto los niveles de emisión han crecido a menor ritmo que la economía. Por el contrario, al relacionar crecimiento demográfico y nivel de emisión de gases de efecto invernadero la conclusión es la opuesta: hoy los chilenos emiten más gases de efecto invernadero que en el pasado. Cabe señalar que según las estimaciones contenidas en otro estudio, el sector energía seguirá incrementando de manera sostenida su participación en el total de emisiones a nivel nacional, mientras que los demás sectores se mantendrán más o menos constantes[4].

 Arreglos institucionales

El Ministerio del Medio Ambiente es el principal organismo en Chile en relación al cambio climático. Con anterioridad dicha función estaba radicada en la hoy extinta, Comisión Nacional del Medio Ambiente, (CONAMA). Dicha Comisión se hizo cargo de esta problemática desde la suscripción de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), en 1995, desarrollando los Lineamientos Estratégicos en Materia de Cambio Climático para Chile del año 1998 y la Estrategia Nacional para el Cambio Climático del año 2006. Estos instrumentos de política desembocaron en la elaboración del Plan de Acción Nacional de Cambio

[1] MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Informe estado Medio Ambiente 2011, [En línea] <http://www.mma.gob.cl/1304/w3-article-52016.html> Página 7.
[1] MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE. Primer Reporte del Estado del Medio Ambiente Pp. 113.
[1] Dentro del sector energía, los subsectores que más contribuyen a las emisiones de GEI son la generación eléctrica, el transporte y la industria manufacturera, construcción y minas. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Informe del Estado del Medio Ambiente 2011, Pp. 440.
[1] CENTRO DE CAMBIO GLOBAL Y CENTRO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE. Diagnóstico de los desafíos planteados por el cambio climático en Chile (2010)http://cambioglobal.uc.cl/index.php/en/component/docman/cat_view/6-proyectos.html Pp. 10.
Climático 2008-2012[1] (PANCC), marco programático que continúa siendo aplicado hoy en día por el Ministerio de Medio Ambiente[2], ya que a la fecha no se han dictado un nuevo plan nacional en la materia. En cumplimiento de las directrices definidas en el PANCC, el Ministerio de Medio Ambiente se encuentra hoy en día abocado a la elaboración de otros instrumentos de política, los denominados planes de adaptación, de donde se desprenden ocho planes sectoriales, de los que sólo han sido publicados el Plan para el Sector Silvoagropecuario y el Plan de Adaptación al Cambio Climático en Biodiversidad[3]. Por otra parte, el Plan Nacional de Adaptación, concebido como “el instrumento articulador de la política pública chilena de adaptación al cambio climático”, se encuentra en etapa de consulta. Asimismo, el MMA creó mediante resolución exenta N° 197 de 2013, un comité operativo, el Comité Asesor sobre Cambio Climático (CASCC), conformado por representantes de dieciséis de los veintitrés ministerios que conforman el ejecutivo.   Respecto a las cuestiones de derechos humanos y sostenibilidad ambiental involucradas en el marco del cambio climático, cabe indicar que ninguno de los instrumentos a que se ha hecho mención contiene expresiones directas a cualquiera de estos enfoques. No obstante lo anterior es preciso realizar dos alcances. En primer lugar, la modificación que complementó el inciso 2° del artículo 5° de la Constitución permite la incorporación inmediata de los tratados internacionales en las materias que dicen relación con los derechos humanos, otorgándole jerarquía constitucional a dicha categoría de derechos[4]. Con respecto a la sustentabilidad, el MMA debe desempeñar sus funciones de colaboración con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y programas en materia ambiental “promoviendo el desarrollo sustentable” (artículo 69° ley 19.300). Este mandato implica que toda la actividad de política pública desarrollada por el Ministerio debe estar inspirada por el desarrollo sustentable, no siendo la política de cambio climático una excepción. Es posible concluir que tanto la sustentabilidad como los derechos humanos están presentes en el desarrollo de la política climática, al menos de manera tácita.  

Marco legal

En el ordenamiento jurídico chileno no existe un único marco normativo –legislativo o reglamentario- que regule el cambio climático como único objeto. El cuerpo normativo más importante está constituido por la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, ley N° 19.300, la cual tras la modificación del año 2010, además de conceptualizar el cambio climático, radica en un órgano de la administración del Estado una competencia en la materia. A partir de la ley 20.417 se le otorga por primera vez una función expresa de cambio climático al MMA, expreso a través del

[1] CONAMA. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2008-2012 http://www.mma.gob.cl/1304/articles-49744_plan_01.pdf

[1] Artículo tercero transitorio ley 20.417: “El Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluación Ambiental se constituirán para todos los efectos en los sucesores legales de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en las materias de su competencia, de manera que las menciones que la legislación general o especial realice a la precitada institución se entenderán hechas al Ministerio del Medio Ambiente o al Servicio de Evaluación Ambiental, según correspondan.”
[1] MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Plan de adaptación al cambio climático del sector silvoagropecuario (2013) [En línea] http://www.mma.gob.cl/1304/articles-55879_InstrumentoFinalCC_Silvoagropecuario.pdf y Plan de Adaptación al Cambio Climático en Biodiversidad [En línea]<http://www.mma.gob.cl/1304/articles-51182_Acuerdo11_2014.pdf>
[1] NASH, CLAUDIO. Derecho internacional de los derechos humanos en chile recepción y aplicación en el ámbito interno. (2012) [En línea] <http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/91.pdf> Pp. 19 y ss.
artículo 70° de la 19.300.

La función encomendada al Ministerio es limitada, correspondiendo solamente al diseño de la política climática. Por el contrario, la materialización de la política requiere de la intervención de otro organismo –el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad- llamado a pronunciarse respecto a la política elaborada por el Ministerio del Medio Ambiente.

La arquitectura institucional establecida por la ley 20.417 radica la iniciativa para diseñar políticas de cambio climático en el MMA, y posteriormente requiere la intervención del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad para la aprobación de tales medidas. La participación de este último organismo, se ha sostenido, permite dotar de mayor legitimidad al instrumento, aumentando la voluntad política para el cumplimiento de las medidas e iniciativas en ellos contenidas. Por último, el MMA, en uso de sus funciones, creó una unidad especializada, la Oficina de Cambio Climático.

Transparencia y acceso a la información pública en materia de financiamiento climático:

No existe en el ordenamiento jurídico chileno una disposición que regule de manera específica este aspecto en particular.

Vías institucionales para acceder y recrear esta clase de información: el régimen de transparencia y acceso a la información pública desarrollado en la ley 20.285, la facultad conferida al Congreso Nacional, en los artículos 9° y 9°bis de la LOC 18.918, para requerir información de los órganos de la Administración del Estado (en adelante OAE), el proceso de Consulta Ciudadana en los Planes de Adaptación, el capítulo IX del TLC con Estados Unidos y el TLC con la Unión Europea.

La institucionalidad de carácter general que resguarda el derecho de acceso a la información pública fue establecida con rango constitucional con la modificación del artículo 8° de la Constitución Política de la República, consagrando los principios de probidad y transparencia. Dicha disposición en lo pertinente señala: “Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen”. Estos principios han sido desarrollados principalmente[1] a través de la Ley sobre Acceso a la Información pública, Ley N° 20.285. El objeto de dicho cuerpo legal, según la propia ley expresa, es regular el principio de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los OAE y los procedimientos para el ejercicio de este derecho, su amparo y las excepciones a la publicidad de la información. Conforme a la regulación establecida por este estatuto existen dos tipos de transparencia, activa y pasiva.

En relación a la transparencia activa la ley distingue en cuanto a los requisitos de publicidad respecto de los órganos estatales a los cuales se aplica. En lo que respecta a la transparencia pasiva, el acceso al Consejo para la Transparencia depende también del organismo contra el cual se requiere la información. Ambas

[1] El entramado normativo también incluye los artículos 11 bis y 11 ter de la ley sobre Bases Generales de la Administración del Estado, ley N° 18.575, los cuales establecen la regla general de la publicidad de los actos administrativos, el mecanismo para solicitar información, las causales de denegación, la oposición de terceros, y el mecanismo judicial de amparo. El propio mensaje de la ley 20.285 es categórico en señalar que “en la práctica estos principios de transparencia y de acceso a la información pública, se encuentran seriamente limitados, llegando a convertir estas leyes en letra muerta”. Además existen diversos instructivos emanados del Consejo para la Transparencia, los cuales han ido precisando y definiendo el alcance de la ley.

repercuten en las posibilidades efectivas del ejercicio del derecho a la información y por tanto, merecen ser abordadas[1].

Entre los OAD que cuentan con reglas específicas se encuentra, por ejemplo: la Contraloría General de la República, el Banco Central, el Congreso Nacional, el Poder Judicial y las Empresas Públicas creadas por ley, las empresas del Estado y las sociedades en que el Estado tiene participación accionaria superior al 50%, o mayoría en su directorio.

Mientras la transparencia activa de aplicación general establece un amplio catálogo de requisitos en los artículos 7° a 9°, la transparencia activa para las empresas estatales se encuentra reglamentada en el artículo décimo de la ley de manera mucho menos exigente. Tal diferencia puede verse moderada por el inciso final del artículo décimo que establece la obligación de informar a la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS)[2], tal como las sociedades anónimas abiertas[3]. Pese a que esta exigencia adicional puede aumentar los niveles de información, es indudable que el acceso a la información se ve obstaculizado, dada la dispersión en las fuentes de información y la complejidad para analizar instrumentos de naturaleza más bien comercial[4].

Con respecto a la posibilidad de recurrir al Consejo para la Transparencia, es a lo menos discutible, dificultando las posibilidades de una fácil identificación y acceso expedito a la información. Sin embargo, dado que dicho procedimiento no está expresamente previsto para las empresas estatales, el Consejo para la Transparencia se ha pronunciado negando su competencia en la materia. El Consejo ha señalado en reiterada jurisprudencia que carece de competencia para conocer de los amparos deducidos en contra de la propia ENAP[5], empresa estatal creada por la Ley N° 9.618.

En conclusión, aunque existe un régimen legal para la transparencia, dicho régimen posee ciertas limitaciones que restringen su efectividad: la existencia de causales de reserva, las diferencias en los requisitos para la transparencia activa para diferentes tipos de organismos, y la imposibilidad de recurrir a la institución que tiene la competencia para resguardar el ejercicio del acceso a la información. Estas diferencias producen que en algunos casos sea más sencillo acceder a una información de calidad, mientras que en otros existan complejidades que dificultan la labor investigativa.

[1] La ley de transparencia y acceso a la información pública: esquema general y regulación del derecho de acceso a la información. Vial, Tomás. Anuario Derecho Público UDP (2010), http://www.udp.cl/descargas/facultades_carreras/derecho/pdf/anuario/2010/08_Vial.pdf Pp. 116.
[1] “o en su caso, a la Superintendencia a cuya fiscalización se encuentren sometidas”
[1] La SVS ha emitido varias circulares dirigidas a las empresas públicas. Entre ellas destaca la circular N° 1954 del año 2009 sobre “información que las empresas públicas deben emitir en conformidad a la ley 20.285”, en dicha normativa se especifican que los requisitos en a los Informes y Estados financieros trimestrales y anuales, la Memoria Anual, Hechos Esenciales, Etc. En relación a esta investigación en el contenido de la memoria se exige informar en relación a “f) Política de inversión y financiamiento adoptadas por la sociedad”. Disponible en: http://www.svs.cl/normativa/cir_1954_2009.pdf
[1] Al respecto por ejemplo puede revisarse las memorias del periodo 2013 de la Empresa Nacional del Petróleo ENAP http://www.enap.cl/pag/521/1586/memoria_2013 y de la Empresa Nacional del Carbón, ENACAR. http://www.enacar.cl/Ley20285/memoria2013.pdf
[1] Gary Parra Sanhueza con EMPRESA NACIONAL DEL PETROLEO (ENAP) , Rol : C445-14, 12/03/2014; Wladimir Alarcón Reyes con EMPRESA NACIONAL DEL PETROLEO (ENAP) , Rol : C187-14, 05/02/2014; Alberto Javier Rodríguez con EMPRESA NACIONAL DEL PETROLEO (ENAP) , Rol : C937-13, 26/06/2013; Alberto Javier Rodríguez con EMPRESA NACIONAL DEL PETROLEO (ENAP) , Rol : C316-13, 27/03/2013.

Acceso a la información ambiental:

La modificación de la Ley 20.417 incluyó el nuevo párrafo 3° bis, compuesto de tres artículos (31 bis y siguientes), referidos principalmente a transparencia activa en el contexto de la información activa de carácter ambiental. Dichas normas no hacen sino precisar el ámbito de transparencia en relación a las cuestiones ligadas al medio ambiente, estableciendo por ejemplo una plataforma, el SINIA, el cual debe contener diversas informaciones, detalladas en el artículo 31° ter. La plataforma online[1] se encuentra en etapa de restructuración “en proceso de desarrollo”, por lo que muchos de sus contenidos se encuentran desactualizados o bien no están disponibles.

Las nuevas disposiciones se relacionan directamente con el cambio climático al señalar el literal G del artículo 31° bis que se entenderá por información ambiental “g) Toda aquella otra información que verse sobre medio ambiente o sobre los elementos, componentes o conceptos definidos en el artículo 2º de la ley”. Luego, estando el cambio climático definido en el artículo 2°, letra a ter, la remisión expresa del artículo permitiría incluir este aspecto en el SINIA que dicho párrafo exige.

A efectos de complementar el panorama de la transparencia, es necesario referirse a las facultad otorgada al Congreso Nacional en los artículos 8° a 10° de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, N° 18.918[2], para requerir, cumplidos los requisitos de procedencia que el mismo artículo establece.

Otra posibilidad que permite acceder de manera indirecta a la información es aquella que se produce dentro del procedimiento de Consulta Ciudadana de los planes adaptación al cambio climático, procedimiento empleado en la tramitación del Plan de Adaptación al Cambio Climático en Biodiversidad y en el Anteproyecto del Plan Nacional de Adaptación.

Finalmente, se agregan al listado de transparencia ciertas disposiciones normativas derivadas del ámbito internacional, especialmente, en el ámbito de la contratación pública.

Política Pública

El principal marco programático en materia de cambio climático está constituido por el Plan de Acción Nacional de Cambio Climático 2008-2012, del cual se derivan diversos planes sectoriales en materia de adaptación.

Ni el PANCC ni los Planes de Adaptación proyectados poseen mecanismos de vinculación o presupuestarios que permitan garantizar el cumplimiento de las medidas que contienen. Esto ya fue observado en la Evaluación de Medio Término

[1] Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) [En línea] <http://www.sinia.cl/1302/w3-channel.html>
[1] El articulado en lo pertinente señala: “Artículo 8°.- Los organismos de la Administración del Estado, las personas jurídicas creadas por ley o las empresas en que el Estado tenga representación o aportes de capital mayoritario, remitirán al Congreso Nacional sus memorias, boletines y otras publicaciones que contengan hechos relevantes concernientes a sus actividades.
Artículo 9°.- Los organismos de la Administración del Estado y las entidades en que el Estado participe o tenga representación en virtud de una ley que lo autoriza, que no formen parte de su Administración y no desarrollen actividades empresariales, deberán proporcionar los informes y antecedentes específicos que les sean solicitados por las comisiones o por los parlamentarios debidamente individualizados en sesión de Sala, o de comisión.
Artículo 9° A.- Las empresas públicas creadas por ley, las empresas del Estado y las sociedades en que éste tenga aporte, participación accionaria superior al cincuenta por ciento o mayoría en el directorio, cualquiera sea el estatuto por el que se rijan, incluso aquellas que de acuerdo a su ley orgánica deban ser expresamente mencionadas para quedar obligadas al cumplimiento de ciertas disposiciones, deberán proporcionar los informes y antecedentes específicos que les sean solicitados por las comisiones de las cámaras o por los parlamentarios debidamente individualizados en sesión de Sala, o de comisión.”

del año 2011, al señalar que “en muchos casos hay un grupo de agencias que han dado cumplimiento a los compromisos contenidos en el Plan por el sólo hecho de cumplir con sus programas regulares para los cuales el financiamiento ya estaba asegurado…al formularse el Plan, se pensaba que cada sector debía ser capaz de solicitar y gestionar sus propios recursos en el ciclo presupuestario regular de cada año para realizar los compromisos[1].

El MMA participa de algunas iniciativas en la lucha contra el cambio climático que han surgido al margen de las orientaciones establecidas en el PANCC: el Proyecto MAPs y la iniciativa Low Emission Capacity Building (LECB-Chile).

El proyecto MAPs es una iniciativa financiada con fondos nacionales e internacionales en la cual participan seis ministerios, y tiene como objetivo generar diferentes alternativas económicamente viables de mitigación en relación a diferentes escenarios de emisión. El Primer Reporte describe al proyecto como: “una exploración en profundidad de los diferentes escenarios y opciones para la mitigación del cambio climático en Chile. Es un ejercicio no vinculante que se basa en un proceso participativo organizado, inclusivo, transparente, y constructivo, que va de la mano con los esfuerzos de investigación y modelación. A pesar que las conclusiones de MAPs no son obligatorias, se supone que dichos hallazgos contribuirán a orientar la toma de decisiones de actores tanto públicos como privados.

La iniciativa LECB-Chile tiene por objeto “fomentar y crear capacidades del sector público y privado en la medición y mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero a través de acciones apropiadas para el país, de modo de lograr su desarrollo con bajas emisiones de carbono y mejorando las políticas públicas que abordan el cambio climático”.

Asimismo, otros ministerios han colaborado en los objetivos planteados por la CMNUCC; a modo de ejemplo, uno de los seis pilares que conforman la Estrategia Nacional de Energía 2012-2030 del Ministerio de Energía establece como objetivo: “potenciar de manera clara y decidida las energías renovables tradicionales. Para ello, nuestro país debe aprovechar sus ventajas comparativas, disminuyendo su dependencia externa y limitando la expansión de emisiones de gases efecto invernadero[2]. Otra política enmarcada en la Estrategia Nacional de Energía, es el Programa País de Eficiencia Energética del año 2013, el cual enfatiza en la necesidad de desacoplar el consumo energético del crecimiento económico, con el objetivo de alcanzar para 2020 una disminución del 12% en la demanda de energía final proyectada hacia ese año”[3].

 Existe también el Programa de Energización Rural y Social (PERYS), el cual no sólo contribuye a generar medidas de mitigación y adaptación al cambio climático, sino que además lo hace a través de una óptica de derechos humanos, en la medida que

[1] Obreque, Francisco. Evaluación de Medio Término del Plan de Acción Nacional de Cambio Climático (2011), P. R-7. Cabe destacar que este documento fue elaborado por encargo del PNUD, según licitación nro. 076/2011. El objetivo de dicho estudio fue “evaluar el cumplimiento de los objetivos y productos del proyecto en la mitad del período de ejecución en relación con las líneas prioritarias de acción, las instituciones ejecutoras y el período de ejecución inicialmente planteado. Una vez realizada la evaluación, el consultor deberá proporcionar recomendaciones y orientaciones para la adecuada implementación durante los siguientes años.” <http://operaciones.pnud.cl/Adquisiciones/2011/076-2011-TDR.pdf>
[2] MINISTERIO DE ENERGÍA. Estrategia Nacional de Energía 2012 -2030. Energía para el futuro. [En línea] < http://www.minenergia.cl/documentos/estudios/2012/estrategia-nacional-de-energia-2012.html >
[3] MINISTERIO DE ENERGÍA, Ordinario N° 925. Informa sobre la obligación establecida en las glosas del presupuesto 2013 de la Subsecretaría de Energía. Pp. 6.

promueve el acceso igualitario al recurso energético, con todas las sinergias que ello significa en relación al bienestar de la población, y a la sustentabilidad.

Arreglos institucionales no gubernamentales: sociedad civil, sector privado, organizaciones internacionales y academia

Salvo ciertas excepciones no existen arreglos formales que aseguren la participación ciudadana en ninguna de las etapas de la política pública.

La Evaluación de Medio Término del más importante de los instrumentos de política climática señala, dentro de los aspectos del PANCC que fueron criticados por los actores de la sociedad civil, “la falta de consulta y participación en la formulación del Plan… y las pocas posibilidades que tuvo el instrumento, tal como se concibió, para conducir una política para todos los organismos de la administración del Estado”. La implementación del Plan no ha contado con un mecanismo de monitoreo público con el que la sociedad civil pudiese seguir los avances de la realización de las diferentes acciones.” [1]

Estas apreciaciones denotan los escasos márgenes de participación en dos etapas de suma relevancia como son el diseño y el monitoreo del principal instrumento de política climática.

Las cuestiones de participación ciudadana han sido parcialmente abordadas en el proceso de elaboración de los Planes Sectoriales y del Plan Nacional de Adaptación, por lo que el MMA ha llevado a cabo un proceso de consulta pública, el cual si bien no está regulado, permite realizar mejoras en este aspecto.

La consulta es un “mecanismo de Participación Ciudadana, que consiste en la implementación de dispositivos que operan como espacios y canales para invitar a la ciudadanía a participar e incorporar sus opiniones para el mejoramiento de la gestión pública.”

Este mecanismo sólo puede tener un carácter complementario a un verdadero proceso participativo de política pública, debido a que, por ejemplo, es acotado sólo al procedimiento de elaboración del instrumento que se está discutiendo y exige participar del proceso de consulta ciudadana, el cual naturalmente tiene plazos acotados que la ciudadanía no siempre conocerá, ya que no existe un canal establecido para dicho fin.

Identificación de vacíos institucionales y/o de políticas

Se advierten dos vacíos importantes en la institucionalidad nacional de cambio climático. En primer lugar, la composición del Comité de Ministros para la Sustentabilidad excluye la participación de carteras importantes, como es el Ministerio de Relaciones Exteriores[1] y el Ministerio del Interior. El primero, en relación al rol que le cabe en la representación de los intereses nacionales a nivel internacional y el segundo en atención a las atribuciones que le corresponden a la Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI), dependiente de este Ministerio en la gestión de riesgos y reducción de desastres naturales, que como se sabe ha sido tratado en relación a la adaptación.
[1] Evaluación de Medio Término, Pp. 5-2.
[1] Informaciones proporcionadas por Fernando Farías, Jefe de la Oficina de Cambio Climático, en el lanzamiento del Plan de Adaptación al Cambio Climático para Biodiversidad, actividad realizada el 3 de noviembre de 2014, dan cuenta de la incorporación de manera fáctica, del Ministerio de Relaciones Exteriores, desde mayo de 2014, lo anterior de acuerdo al programa de gobierno de la Presidenta Bachelet, en el cual se postula la incorporación del Cambio Climático a dicho Consejo.

El segundo, es la ausencia de reglamentación en torno a la actividad de planificación para el cambio climático que le corresponde al MMA. En este sentido, se echa de menos una regulación homogénea del procedimiento para la elaboración de planes, tanto de mitigación como de adaptación, tal como sucede con otros planes mencionados en la ley de bases del medio ambiente.

En materia de transparencia, como ha sido dicho, se distinguen normas para la transparencia activa y pasiva, las cuales, sin embargo, se debilitan en la medida que no todos los OAE igualmente obligados a entregar información, ya sea de manera activa o pasiva.

Finalmente, se advierten diversos espacios para la participación ciudadana en la toma de decisiones. Sin embargo, tales ámbitos están principalmente dirigidos a la etapa de formulación de políticas, no se encuentran estandarizados y por regla general son meramente consultivos, reservando la toma de decisión a la administración.

PRESUPUESTO NACIONAL

Descripción del ciclo presupuestal y su funcionamiento

El ordenamiento jurídico chileno encomienda a la máxima autoridad del Estado la función de elaborar el presupuesto. En la práctica, sin embargo, dicha función es ejecutada principalmente por el Ministerio de Hacienda a través de sus órganos especializados. El decreto de ley orgánico de administración financiera del Estado (DL N° 1.263 del año 1975) es la norma base sobre la cual se elabora la ley de presupuesto en Chile y su funcionamiento es guiado por tres principios: universalidad, exclusividad y el principio de coordinación financiera.

La universalidad implica que todos los ingresos, con independencia de su origen (regional, sectorial o institucional) pasarán a conformar o integrar el erario, el que será luego distribuido de acuerdo a los requerimientos presupuestarios expresados en la respectiva ley de presupuestos[1]. La exclusividad tiene que ver con este último aspecto, ya que la ley exige, en el mismo artículo que todos los gastos del Estado deben reflejarse en la ley presupuestaria correspondiente. El principio de coordinación financiera dice relación a que el sistema presupuestario está constituido por un programa financiero de mediano plazo de al menos tres años[2].

El DL 1.263 es complementado por el Decreto con Fuerza de Ley (DFL) N° 106 de 1960, del Ministerio de Hacienda, el cual crea y regula los principales organismos del poder ejecutivo que intervienen en el proceso de formación de la ley de presupuesto: la Dirección de Presupuestos y las Oficinas de Presupuestos.

El ciclo presupuestario puede ser dividido en cuatro etapas: formulación, discusión y aprobación, ejecución y monitoreo.

Formulación: el proyecto de ley de presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional antes del 30 de septiembre del año

[1] Sin perjuicio de ciertas excepciones como la prevista en el artículo 4° de la ley 19.896.
[1] Artículo 67 inciso primero de la Constitución de la República el que dispone: “El proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional, a lo menos con
tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir” y artículo 9°, inciso primero, Decreto ley 1.263 del año 1975.

anterior, para lo cual la Dirección de Presupuestos realiza una calendarización del ciclo presupuestal a la que deben sujetarse todos los organismos vinculados a este procedimiento. La calendarización comienza en julio con el envío a los Ministerios de instrucciones para la formulación del presupuesto y marco presupuestario. Los Ministerios realizan sus solicitudes presupuestarias valiéndose de un formulario estandarizado que permite, entre otras cosas, justificar las solicitudes de financiamiento para programas nuevos[1]. A este respecto conviene tener presente las exigencias de la ley 20.530, que crea y regula el Ministerio de Desarrollo Social, pues en ellas surge el concepto de rentabilidad social de los proyectos, el cual es un ámbito dentro del ciclo presupuestario donde asoman cuestiones ligadas al combate de la pobreza. Posteriormente, cada institución del Estado debe presentar sus requerimientos presupuestarios de acuerdo a sus propias definiciones estratégicas previamente definidas y los productos esperados asociados a dichas definiciones. Acto seguido, comienza el trabajo bilateral de las Comisiones Técnicas el cual tiene por objeto determinar los recursos disponibles y su respectiva distribución[2].

En esta etapa interviene el Ministerio de Desarrollo Social, el cual concurre al proceso de formación de la ley de presupuestos colaborando, en el ámbito de su competencia y poniendo a disposición de la Dirección de Presupuestos los informes de recomendación de programas sociales y evaluación de inversiones.

Discusión y Aprobación: Etapa definida como aquella que media desde la presentación hasta la aprobación y promulgación de la ley de presupuestos; y que va desde fines de septiembre hasta principios de diciembre[3]. En esta etapa a la Dirección de Presupuestos le corresponde asesorar al Ministerio de Hacienda ante el Congreso (art.2° N°5, DFL N° 106/1960). El proyecto de la Ley de Presupuestos será informado por una comisión especial de carácter permanente. Durante el trámite legislativo se forman diferentes sub-comisiones parlamentarias que analizan elementos puntuales de cada partida del proyecto del presupuesto. En lo que respecta a la aprobación, la ley de presupuestos tiene rango de ley de quórum simple, lo que significa que para su aprobación requiere de la mayoría de los miembros presentes de cada sala.

[1] A este respecto conviene tener presente las exigencias de la ley 20.530, que crea y regula el Ministerio de Desarrollo Social, pues en ellas surge el concepto de rentabilidad social de los proyectos, el cual es un ámbito dentro del ciclo presupuestario donde asoman cuestiones ligadas al combate de la pobreza: “Corresponderá también a este Ministerio evaluar las iniciativas de inversión que solicitan financiamiento del Estado, para determinar su rentabilidad social, velando por la eficacia y eficiencia del uso de los fondos públicos, de manera que respondan a las estrategias y políticas de crecimiento y desarrollo económico y social que se determinen para el país” (artículo 1°). Siendo la pobreza un factor de vulnerabilidad, la evaluación de la rentabilidad en el otorgamiento de financiamiento contribuiría de manera indirecta al logro de los objetivos de la Convención.
[2] “Durante agosto se realiza la discusión interna en el Ministerio de Hacienda en dos etapas. En la primera se hace el análisis global e institucional, con la presentación de los informes sectoriales en las comisiones técnicas integradas por Dipres [sic.] y representantes de los Ministerios y servicios.
En la segunda, son presentados los informes a la directora de presupuestos, quien luego presenta los suyos al ministro de Hacienda.
Durante la primera quincena de septiembre corresponde la discusión y aprobación a nivel superior del Gobierno: el proyecto es analizado por el Presidente de la República y tras ser visado por él, el ministro de Hacienda comunica a los ministerios la decisión presidencial.
La última semana de septiembre el trabajo final se centra en la Dirección de Presupuestos, donde se prepara el proyecto definitivo, son revisadas las glosas y son elaborados los documentos.” [En línea] < http://www.dipres.gob.cl/594/w3-article-3699.html>
[3] Sin perjuicio de lo expresado, este plazo no es fatal por lo que en más de alguna ocasión ha sido sobrepasado sin que ello genere efecto práctico alguno. Un ejemplo de ello es la ley de presupuesto del año 2012, ley número 20.557 que fue publicada en el Diario Oficial el día 15 de Diciembre del año 2011.

Finalmente, la CPR (artículo 67 inciso 2°) no permite modificación por parte de los parlamentarios de la estimación de los ingresos que se señalan en el presupuesto. Solo le es dado reducir los gastos y con excepción de aquellos que estén establecidos por una ley permanente. Además, tampoco puede el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, simultáneamente, las fuentes de recursos requeridos para financiarlo.

Ejecución: Etapa en la que cada sector del Estado gasta el dinero asignado conforme a la ley de presupuestos aprobada. Esta etapa se extiende por todo el año calendario, es decir, desde el primero de enero al 31 de diciembre posterior a la fecha de aprobación y promulgación de la ley de presupuestos. La labor que realiza la Dirección de Presupuestos es más bien de coordinación entre los distintos ministerios y sus necesidades. Las Oficinas de Presupuestos deben velar por que la ejecución del Presupuesto sea realizada por el respectivo ministerio en conformidad a las finalidades que la ley de presupuesto señala. Lo siguiente es ver cómo se canalizan los ingresos hacia cada agencia, y pieza fundamental de este aspecto lo constituye la Tesorería General de la República, que distribuye los fondos en las diversas reparticiones del Estado para que éstas puedan satisfacer sus obligaciones, de acuerdo con la respectiva Ley de Presupuestos[1].

La ley de presupuestos puede ser alterada por dos vías: En primer lugar, por el uso que puede hacer el Presidente de la República de la facultad conferida por el artículo 32° N° 20 de la CPR, al cual ya se ha hecho referencia; y en segundo lugar, por el uso de la facultad conferida por el artículo 26° del DL 1.263 que regula la posibilidad de realizar modificaciones presupuestarias, ya sea al interior de un ministerio, o entre ministerios[2].

Evaluación: Esta etapa está dirigida a medir y comparar el grado de cumplimiento de los objetivos planteados en el presupuesto y se desarrolla hasta el primer semestre del año posterior a la ejecución del presupuesto. Cuenta con dos tipos de controles:

El control interno de carácter jerárquico es realizado al interior de cada organismo por las respectivas autoridades dentro del ámbito de sus atribuciones y en última instancia por los jefes superiores de cada servicio. El Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado, SIGFE tiene atribuciones precisas para la labor de supervisión como solicitar y proporcionar tanto a los Servicios Fiscales como a las instituciones descentralizadas, informaciones tendientes a facilitar el control de los presupuestos; coordinar, supervisar y propender al perfeccionamiento de las actividades de organización y métodos de los servicios fiscales e instituciones descentralizadas; orientar y supervisar la elaboración de balances anuales de la gestión operativa y económica, y del cumplimiento de objetivos y metas, fijados a OAE, etc. Las Oficinas de Presupuesto deben mantener las informaciones necesarias que permitan determinar en cualquier momento el estado financiero de los diversos servicios fiscales de cada Ministerio.

El control de carácter externo es realizado por la Contraloría General de la República y el Congreso Nacional. [1] Artículo 30, DL 1263. [2] Por vía de ejemplo: Resolución Exenta N°459 de 2013 que reemplaza el Decreto Exento del Ministerio de Hacienda N°1.201 de 2012, que aprueba presupuesto de caja y estado de resultado para el año 2013, de la empresa Nacional del Petróleo. [En línea] < http://www.dipres.gob.cl/596/articles-114906_recurso_1.pdf> Tabla 1. Etapas, actores y plazos en el ciclo presupuestal de Chile
ETAPA INSTITUCIONES PERÍODO
Formulación 1.- Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.2.- Ministro de Hacienda.3.- Presidente de la República.4.- Ministerio de Desarrollo Social (Ex Mideplan).5.- Oficinas de Presupuestos en los Ministerios. 01 de Julio al 30 de Septiembre de Cada año calendario anterior.
Discusión 1.- Presidente de la República.2.- Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.
  1. - Congreso Nacional.
  2. - Instituciones Públicas.
Al menos 3 meses antes del término del año calendario y hasta el 01 de Diciembre del año en curso en el que se discute la ley de presupuesto respectiva.
Ejecución 1.- Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.2.- Oficinas de Presupuestos.3.-Servicio de Tesorería.4.- Presidente de la República.5.- Congreso Nacional Año calendario posterior a la fecha de aprobación y promulgación de la ley de presupuesto.
Evaluación 1.- Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.2.- Oficinas de Presupuestos.3.- Unidades de Auditoría Interna.4.- Consejo De Auditoría Interna General De Gobierno.5.- Ministerio Secretaría General de la Presidencia.6.- Contraloría General de la República.7.- Congreso Nacional Los 6 primeros meses del año posterior a la ejecución de la ley de presupuesto.

SECTOR ENERGÍA Y CAMBIO CLIMÁTICO

Definición de criterios de análisis en el sector energía y cambio climático

Para la selección del sector cuyas partidas presupuestarias serían examinadas se consideró la diferencia entre los objetivos de mitigación y adaptación, por lo cual se buscó identificar aquel sector con relevancia en ambos ámbitos. El universo de sectores susceptibles de ser analizados respecto de la adaptación es aquel definido en el anteproyecto del Plan Nacional de Adaptación: (i) recursos hídricos, (ii) salud, (iii) pesca y acuicultura, (iv) silvoagropecuario, (v) infraestructura, (vi) turismo, (vii) energía; y (viii) ciudades. En lo que a mitigación atañe, el sector seleccionado fue aquel cuyo nivel de emisión era más alto dentro del inventario nacional de emisiones, lo cual para el caso de Chile corresponde al sector energía con un 36% para el año 2006[1].

 Criterios de análisis para el presupuesto de este sector:

  • El sector energía fue circunscrito sólo a las partidas correspondientes al Ministerio de Energía. La partida de la sección de la Ley de Presupuestos correspondiente al Ministerio de Energía no exhiben, en los años 2013 y 2014 - que son los años objeto de este análisis - ninguna referencia expresa a cambio
[1] MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Segunda Comunicación Nacional, pp. 105.
  • climático[1], sin embargo dado que el principal instrumento de planificación de este ministerio contiene menciones a cambio climático, resulta fuera de duda que las glosas de la Ley de Presupuestos deben relacionarse de alguna manera con estos objetivos. Mediante la utilización de la información obtenida en las glosas y los documentos de la tramitación de la respectiva Ley de Presupuestos (como los informes a la Comisión de Presupuestos o la Historia de la Ley[2], entre otros) es posible establecer triangulaciones cada vez más específicas respecto al destino final de los fondos asignados[3]. Para conocer en detalle la utilización del presupuesto de acuerdo a las glosas de la Ley de Presupuestos es necesario acceder a los oficios entre el Ministerio de Energía y la Comisión de Presupuesto, en los cuales el primero informa de acuerdo a lo requerido por la propia Ley de Presupuestos[4].
  • El procedimiento posibilita una desagregación amplia de la partida del Ministerio de Energía, estableciendo y delimitando el ámbito a ser escrutado en relación a los conceptos de mitigación y adaptación, los cuales entendemos bajo el artículo 2° de la CMNUCC y las precisiones que al respecto ha hecho el PICC. A continuación se ha hecho aplicación de los tres criterios de clasificación establecidos en la metodología elaborada por GFLAC. El primero de ellos discrimina acciones etiquetadas como cambio climático, mientras que el segundo y tercero persiguen establecer la conexión entre una actividad determinada y la mitigación (segundo criterio) o adaptación (tercer criterio). Para el caso del segundo y tercer criterio se establecen preguntas indicativas que buscan elucidar la existencia de esta relación.

Otra complejidad es la de distinguir entre acciones cuyo resultado significan un aporte en mitigación o adaptación, ya que la información oficial no expresa estos aspectos. Para efectos de este análisis, los autores se han basado en los siguientes criterios:

 1.- Las medidas y acciones relacionadas con energías renovables no convencionales (ERNC) han sido caracterizadas por regla general como acciones de mitigación y adaptación conjuntamente por dos motivos. La matriz energética de Chile está compuesta mayoritariamente por energía hídrica y térmica, por tanto toda iniciativa que se aparte de estas formas de producción tendrá potencialidad para contribuir mitigando emisiones que de otro modo probablemente serían producidas a partir de fósiles. Además, la esperada variabilidad climática traerá aparejada una disminución de los niveles de pluviosidad, afectando la producción de las centrales hidroeléctricas. Por lo que la diversificación de fuentes de generación conlleva un aporte en la adaptación al cambio climático para el sector energético.

2.- Las medidas y acciones relacionadas con eficiencia energética han sido

[1] Sin perjuicio de las informaciones del Balance de Gestión Integral del Ministerio de Energía 2013, páginas 26 y siguientes [En línea]< http://www.dipres.gob.cl/595/articles-114868_doc_pdf.pdf>
[2] Por ejemplo: Historia de la Ley N° 20.713 Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2014 [en línea] <http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=recursoslegales/10221.3/44519/2/HL20713.pdf>
[3] Sin perjuicio de lo expuesto, resulta importante señalar que el acceso a la información para poder llegar a dicha conclusión resulta extremadamente dificultoso. Ello, pues la información se encuentra disgregada en distintas instituciones que participan del ciclo presupuestario lo que hace necesario tener un conocimiento previo de cómo funciona éste.
[4] Tales oficios son los Ordinarios N° 526, 925, 1319, 134 del Subsecretario de Energía al Presidente de la Comisión Mixta de Presupuestos. Si bien, dichos ordinarios no están ni en el sitio web de la Dirección de Presupuestos ni en la página de la Comisión de Presupuestos del Senado, es posible acceder a ellos solicitándolos vía email a la Comisión de Presupuestos y estos son remitidos sin dilación.
caracterizadas como medidas de adaptación y mitigación conjuntamente. Ya que por una parte, cualquier medida tendiente a un menor consumo energético significa un menor nivel de emisión, cualquier medida de eficiencia energética indudablemente encierra una medida de mitigación. Y por otra, las medidas de eficiencia energética suponen un cambio o transformación de los sistemas tendientes al desacople entre consumo energético y crecimiento económico, lo cual significa una contribución en términos de adaptar al país para contextos de escasez energética. 3.- Se aplicó un criterio de proximidad entre las acciones y los objetivos de adaptación y mitigación. De acuerdo a este criterio, una acción solo podrá ser considerada como cambio climático en la medida que el resultado cercano de la medida produzca un cambio de circunstancia significativo que pueda ser catalogable como adaptación o mitigación. Por ejemplo la medida: Estudio "Redes Inteligentes oportunidades de desarrollo y estrategia de implementación en Chile" puede ser considerada una medida de adaptación si se acepta que las redes inteligentes sirven para la introducción de ERNC. Sin embargo, la sola elaboración de un estudio que tangencialmente puede contribuir al cambio climático carece de la proximidad necesaria para que sea considerado como una medida de este tipo, y por tanto, ha sido catalogado como neutral.

Identificación de partidas presupuestales a proyectos de y/o asociados al sector Energía y cambio climático

El erario total de la Nación para el año 2013 ascendió a $ 32.461.931.361.000, mientras que para 2014 fue de $ 34.372.050.221.000. En este contexto la participación de sector energía fue de un 0.226% en 2013 y de 0.239% en 2014.

Específicamente en el sector energía, en el año 2013 la asignación presupuestaria para el Ministerio de Energía fue de $ 76.190.290.000, de los cuales se ejecutaron $ 73.561.663.000[1], es decir hubo un 96,5% de ejecución. Asimismo, para el año 2014 el monto asignado para dicha cartera fue de $ 82.199.952.000, de los cuales sólo se han ejecutado $ 35.354.036.000[2]. Comparando los presupuestos aprobados para ambos años se puede constatar un incremento del 3,80%. En este contexto la participación de sector energía fue de un 0.226% en 2013 y de 0.239% en 2014. El presupuesto para el año 2013 y 2014 del sector energía tuvo un gran énfasis en sacar adelante la Estrategia Nacional de Energía 2012-2030[3], tal como lo demuestra la defensa del proyecto de la Ley de Presupuestos ante el Senado[4].

Ahora bien, resulta imposible conocer a cabalidad el monto directamente asignado a cambio climático dentro del sector energía porque no existen glosas que describan esta materia de manera específica. No obstante, es posible hacer una

[1] Conforme indica el Informe de Ejecución Trimestral al cuarto trimestre del año 2014 del sector. Disponible en: http://www.dipres.gob.cl/595/articles-114059_doc_pdf.pdf Consultado el día 12 de Septiembre del año 2014.
[2] Conforme indica el Informe de Ejecución Trimestral al segundo trimestre del año 2014 del sector. Disponible en: http://www.dipres.gob.cl/595/articles-121042_doc_pdf.pdf
[3] Estrategia Nacional de Energía 2012-2030. <http://www.minenergia.cl/estrategia-nacional-de-energia-2012.html>
[4] [el ministro]“destacó que existen MM$1.955 como fondo concursable para financiar estudios propios del ámbito energético que apoyen la Estrategia Nacional de Energía para los cuatro programas de la Subsecretaría y de los tres servicios relacionados” Boletín N° 8.575-05. Informe de la quinta subcomisión especial mixta de presupuestos recaído en el proyecto de ley sobre Presupuestos del Sector Público para el año 2013 en lo relativo a la Partida 24, correspondiente al Ministerio de Energía. <http://www.senado.cl/appsenado/index.php?mo=tramitacion&ac=getDocto&iddocto=15423&tipodoc=info> Pp. 6
estimación del presupuesto relacionado directa o indirectamente a cambio climático en base a los datos recogidos mediante el desarrollo metodológico. Con todo, durante el año 2013 y 2014, la mayor contribución presupuestal para el sector energía (casi la mitad de la asignación total del sector), estuvo dirigida a la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP) y tuvo como destino cubrir el déficit financiero que la empresa estatal estaba absorbiendo al vender gas a la región de Magallanes por debajo de su costo de producción. Las razones que explican esta decisión de ENAP son de orden social: durante el año 2012 una prolongada movilización en el sur de Chile demandó la rebaja del precio de los combustibles para la región, lo cual era imprescindible dado el alto consumo por la población de combustible para calefaccionar, en una zona del país donde las condiciones climáticas son extremas. En otras palabras, la decisión de ENAP constituye un subsidio a los combustibles de carácter focalizado.

Estimación de prioridades de inversión en sectores analizados

Análisis del Gasto Público en Cambio Climático, sector energía, años 2013 y 2014

Las actividades desarrolladas conforme a la ley de presupuesto del año 2013 son: 1) Implementación de Estrategia Nacional de Energía; 2) Transferencias corrientes a otras Entidades Públicas, Empresa Nacional del Petróleo; 3) Apoyo al desarrollo de energías renovables no convencionales; 4) Implementación del Programa Energización Rural y Social; 5) Implementación del Plan de Acción de Eficiencia Energética; 6) Comisión Nacional de Energía; y 7) Superintendencia de Electricidad y Combustibles. A continuación se hará referencia solamente a los programas que guardan relación con medidas de mitigación o adaptación al cambio climático.

Programas ejecutados de la Ley de Presupuestos del año 2013 en relación al cambio climático

Figura 1. Resumen presupuesto ejecutado en 2013 en relación al cambio climático

Para conocer el informe completo de CR2 y consultar la base del datos presupuesto nacional de Chile en el sector energía y cambio climático en 2013 y 2014, se puede poner en contacto con los autores o a través de la coordinación del GFLAC en el correo menriquez@gflac.org
Tabla 2. Totales presupuesto ejecutado en 2013 en relación al cambio climático
Presupuesto de la Nación $ 32.385.741.071.000
Presupuesto Ministerio de Energía $ 76.190.290.000
Presupuesto No asociable a Cambio Climático $ 39.050.387.991
Fondo subsidio gas natural Magallanes $ 28.057.965.000
Inversión Efectiva en CC $ 9.081.937.009
Figura 2. Proporción de inversión efectiva en Cambio Climático por programa en 2013   Tabla 3. Totales inversión efectiva en Cambio Climático por programa en 2013
Programa Inversión en cambio climático
Implementación de la Estrategia Nacional de Energía $ 214.264.941
Apoyo al Desarrollo de las Energías Renovables no Convencionales $ 3.132.543.568
Implementación del Programa de energización Rural y Social $ 1.318.000.000
Implementación del Plan de Acción de Eficiencia Energética $ 4.417.128.500

Implementación de la Estrategia Nacional de Energía

En la agenda de estudios para la ejecución de la Estrategia Nacional de Energía, se encuentran las siguientes divisiones: seguridad y mercado de hidrocarburos; seguridad y mercado eléctrico; desarrollo sustentable; energías renovables no convencionales; acceso y equidad energética; Plan de Acción de Eficiencia Energética; prospectiva y política energética, y servicios a cargo de la Comisión Chilena de Energía Nuclear y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles[1]. En concreto, se realizaron diversos estudios por un monto de $1.955.100.000 conforme señala La Ley de Presupuestos del año 2013, en la Partida 24, Capítulo 01, Programa 01, Subtítulo 22, Glosa 04, letra b; de los cuales no todos dicen

[1] BOLETÍN N° 8.575-05 [En línea] http://www.camara.cl/pdf.aspx?prmid=3468&prmtipo=SOBRETABLA relación con el cambio climático, con excepción de los que se especifican a continuación[1]:
  1. Elaboración de una herramienta de apoyo para las PyMEs en su gestión de las emisiones de gases de efecto invernadero.
  2. Recomendaciones para la Elaboración de una Estrategia Nacional de Bioenergía.
  3. Antecedentes del aprovechamiento energético de la fracción biodegradable de los residuos sólidos domiciliarios y no domiciliarios.
  4. Medición y evaluación de satisfacción de proyecto piloto de mejoramiento de la Eficiencia Energética del Alumbrado Público.
  5. Desarrollo de especificaciones técnicas para aerogeneradores para su implementación en electrificación de postas y escuelas públicas, Región de Magallanes y la Antártica Chilena.
  6. Evaluación y Formulación de Proyecto de Electrificación, Mediante Implementación de Microcentrales Hidroeléctricas, de las Localidades Rurales aisladas de Quiaca, Comuna de Hualihue, San Luis, comuna de Cochamo, y El Espolon, comuna de Futaleufu, de la Región de los Lagos.
  7. Guía de Evaluación Ambiental para proyectos de Energía Marina en Chile.
  8. Propuesta de Mejora Energética con ERNC en Observatorio Paranal.
En síntesis, la inversión en estudios relacionados con el cambio climático ascendió el año 2013 a $214.264.941 del total de la glosa en estudio, lo que equivale al 10,95% del Subtítulo.

Transferencias corrientes a otras Entidades Públicas, Empresa Nacional del Petróleo.

Su finalidad es transferir fondos del Estado a ENAP con el fin de realizar un aporte compensatorio por venta de gas a precio inferior al de mercado y adquisición de gas en el exterior para cubrir la necesidad de la Región de Magallanes y Antártica Chilena.

El total de los fondos aprobados correspondió a la suma de $ 30.419.200.000, sin embargo, al cuarto trimestre del año 2013, dicho monto fue modificado reduciéndose en $919.200.000[1], quedando como presupuesto disponible $ 29.500.000.000. Finalmente el presupuesto se ejecutó casi íntegramente al cuarto trimestre del 2013, transfiriéndose a ENAP, la suma de $ 28.057.965.000[2].

En aplicación de la metodología desarrollada por GFLAC el presupuesto destinado a ENAP es considerado como gasto público contrario al objetivo de reducción de emisiones ya que la utilización de gas natural resulta cuestionable desde el punto de vista de las emisiones. En el futuro sería conveniente evaluar la combinación de este subsidio con otras medidas (por ejemplo mejor aislación térmica en los hogares) o fuentes limpias de generación de energía que permitan reducir paulatinamente el consumo de este combustible.

[1] Decreto N° 1624/2013. Página 2. Disponible en: http://www.dipres.gob.cl/Decretos/2013/1624_TR.pdf.
[2] Informe de Ejecución trimestral del programa en particular, al cuarto trimestre del año 2013 [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-114017_doc_pdf.pdf

Apoyo al desarrollo de energías renovables no convencionales.

Inicialmente el monto total asignado fue de $ 5.751.654.000, de los cuales la inversión analizable desde la perspectiva del cambio climático corresponde a la suma de $ 5.639.989.000 los que debían transferirse desde el gobierno central a terceros. Sin embargo, conforme al decreto de modificación presupuestaria se redujo dicho monto a la suma de $ 5.344.665.000[1].   Estos recursos se utilizaron efectivamente en las siguientes actividades relacionadas con el cambio climático:
  1. Financiamiento Consorcios Tecnológicos de Biocombustibles a partir de micro y macro algas. Entrega de recursos para la ejecución de los proyectos provenientes de la "Convocatoria Nacional de Consorcios Tecnológicos Empresariales de Investigación en Biocombustibles a partir de Micro y Macro Algas"[2].
  2. Promover de manera conjunta el fortalecimiento de las ERNC, implementar programa de capacitación y difusión de tecnologías ERNC. Desarrollo y fomento de soluciones que eliminen barreras para proyectos ERNC, específicamente relacionados con la geotermia, a través de propuestas de mecanismos de incentivos tributarios[3].
  3. Financiar el concurso público "Innovación de Energías Renovables" para contribuir al desarrollo de proyectos pilotos demostrativos en energías renovables no convencionales[4].
  4. Promover los proyectos de biogás en Chile mediante el desarrollo de las competencias pertinentes a la SEC, organismo técnico del Estado encargado de fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, y el desarrollo de las normas técnicas y de seguridad, relativas a las instalaciones del señalado combustible, para verificar que la calidad de los servicios que se presten sea la establecida en esas disposiciones, para que así y el uso del biogás no constituya peligro para las personas o cosas[5].
  5. Actualizar la información del potencial de biomasa forestal como fuente de energía renovable como fuente de energía renovable para Chile, junto con efectuar mejoras a la plataforma de información denominada "Explorador de Bioenergía Forestal"[6]
  La suma de los valores asociados a estas iniciativas corresponde a una inversión de $3.097.543.568 del total del programa, equivalente al 66,77% del mismo.

Implementación del Programa Energización Rural y Social

Este programa fue iniciado formalmente en el año 2009, teniendo las siguientes líneas de acción: i) alcanzar una cobertura del 100% para escuelas y postas rurales [1] Decreto de Modificación presupuestaria N° 1624/2013, del Ministerio de Hacienda, página 3. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/Decretos/2013/1624_TR.pdf e Informe De Ejecución Trimestral 2013, cuarto trimestre. Disponible en: http://www.dipres.gob.cl/595/articles-113274_doc_pdf.pdf [2] Decreto Afecto N°35 de 12 de Marzo de 2013 según informa el Ministerio de Energía en el siguiente link: http://www.minenergia.cl/transparencia/2013/transferencias.html [3] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 173/ 2013 [En línea] http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_173_CORFO.pdf [4] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Afecto N° 51/2013, [En línea] http://www.minenergia.cl/transparencia/2013/transferencias.html [5] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 516/2013, [En línea] http://www.minenergia.cl/transparencia/2013/transferencias.html [6] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 606/2013, [En línea] http://www.minenergia.cl/transparencia/2013/transferencias.html   que a la fecha presenten un suministro eléctrico deficiente y no se encuentren conectadas a la red eléctrica; ii) realizar proyectos demostrativos con ERNC a pequeña escala o para establecimientos públicos, con el fin de generar información técnico-social para el desarrollo de política pública; y iii) realizar capacitaciones y fomentar la innovación tecnológica en proyectos ERNC a pequeña escala. Cuenta con una asignación presupuestaria total de $ 1.584.660.000 de los cuales se ejecutaron al cuarto trimestre del año 2013 $ 1.358.000.000[1]. A propósito del cambio climático se realizaron las siguientes actividades:
  1. Implementación de sistemas demostrativos de gasificación de biomasa y de sistemas fotovoltaicos para riego, ambos a pequeña escala y basados en energías renovables no convencionales, para el apoyo y desarrollo de actividades productivas en la comuna de Empedrado[2].
  2. Implementación de proyectos demostrativos relativos al uso de ERNC en establecimientos de educación[3].
  3. Implementación de proyectos demostrativos relativos al uso de ERNC en establecimientos de educación[4].
  4. Desarrollar e implementar un proyecto de mejoramiento de la electrificación existente, mediante sistemas de respaldo de energía y/o fuentes de energías renovables, para el suministro eléctrico continuo a los establecimientos de educación y salud rurales de la Región de Magallanes y Antártica Chilena[5].
  5. Implementar un Sistema Solar Térmico (SST) para producción de agua caliente sanitaria en el Hospital Clínico Herminda Martín[6].
  6. Implementación de un proyecto demostrativo relativo al uso de ERNC en el Centro de Salud Familiar ubicado en la comuna de Río Negro[7].
  7. Realización de un trabajo conjunto en proyectos de energización de actividades domésticas, de servicio y productivas, en comunidades vulnerables, rurales, aisladas y/o insulares, en el contexto de mejoramiento de la calidad de vida de las familias de dichas comunidades. En cuanto a la naturaleza de esta actividad, podemos decir que es una medida adaptación[8].
  8. Desarrollo e implementación de proyectos demostrativos para incorporar soluciones con ERNC en establecimientos públicos y actividades productivas a pequeña escala del sector rural de la Región de Atacama[9].
  La suma total de estas iniciativas asciende a $1.318.000.000, las cuales equivalen a un 97,05% de los recursos del programa. Todas fueron consideradas de Mitigación y Adaptación en la medida que se cambia la matriz energética para la ejecución de la actividad de destino a energías renovables no convencionales. I.V.- Implementación del Plan de Acción de Eficiencia Energética (PAEE). Se traduce en dos transferencias de fondos desde el Estado hacia terceros. En primer lugar, la transferencia de $ 4.121.145.000 a la Agencia Chilena de Eficiencia Energética, los cuales, cabe señalar, fueron posteriormente modificados resultando una transferencia de $4.259.105.000[10], suma que fue íntegramente ejecutada[11]. En cuanto a los estudios relacionados con el cambio climático, podemos señalar lo siguiente:
  1. Que se realizaron 4 estudios que contienen medidas de Mitigación por un monto total de $789.678.000, de los cuales $645.683.500 corresponden al sector de transporte y el resto al sector de la industria y minería.
  2. Que se realizaron 4 estudios que contienen medidas de Adaptación por un monto total de $1.020.249.000, de los cuales la totalidad de los recursos corresponden al sector comercial y público residencial.
  3. Que se realizaron 5 estudios que contienen medidas de Mitigación y Adaptación por un monto total de $944.701.500, de los cuales $763.583.500 corresponden al sector Industrial y minero y el resto al sector transporte.
Por lo que la inversión efectiva en cambio climático de la Agencia Chilena de Eficiencia Energética es de $2.754.628.500 lo que corresponde al 64,67% de su presupuesto. En segundo lugar, dentro del mismo programa presupuestario se establecieron transferencias a otras entidades, todas públicas, por la suma de $ 2.843.642.000 lo que fue modificado a la suma de $ 1.743.360.000[12]. Estos recursos fueron ocupados en los siguientes programas relacionados al cambio climático:
  1. Superintendencia de Electricidad y Combustibles: Su finalidad fue continuar con el programa Nacional de Eficiencia Energética para Artefactos, el cual se viene realizando desde el año 2005. La transferencia realizada corresponde a la suma de $364.000.000[13].
  2. Ministerio de Vivienda y Urbanismo: La finalidad de esta transferencia fue desarrollar acciones concretas que contribuyan a consolidar la eficiencia energética como una variable de calidad incorporada en la edificación de vivienda nueva y el mejoramiento de viviendas usadas. Específicamente mediante la implementación del Sistema de Calificación Energética de Vivienda Nueva a nivel nacional, validación de la metodología de calificación de energética de vivienda usada y elaboración de una propuesta de actualización y extensión a edificaciones no residenciales de la reglamentación térmica vigente. El monto transferido para la ejecución de estas actividades corresponde a $265.000.000[14].
  3. Fondo de Solidaridad e Inversión Social: Su finalidad fue implementar el Programa de Iluminación Eficiente para facilitar la transición de una iluminación más eficiente en los hogares más vulnerables del país mediante la entrega de lámparas eficientes. El monto destinado fue de $ 519.000.000 para la ejecución del programa[15].
  4. Servicio de Cooperación Técnica: Su finalidad fue la construcción de centros de acopio y secado de leña seca en las regiones de la Araucanía, Los Lagos, Los Ríos y Aysén, a través de un Fondo concursable no reembolsable. La suma informada en el corresponde a $514.500.000[16].
Por lo que la inversión real en cambio climático alcanzó los $1.662.500.000 lo que equivale al 95,36% del total del programa.   I.VI.- Conclusiones del periodo 2013. A.- La inversión efectiva relativa a cambio climático (incluye actividades que tienen impactos positivos y negativos), ejecutada al cuarto trimestre del 2013, fue de $37.139.902.009, correspondiente al 50,48% del presupuesto del sector energía, y equivalente al 0,114% del presupuesto total de la nación.   B.- Sin embargo, este monto refleja la transferencia de fondos desde el gobierno central a la ENAP. Esta transferencia encierra un subsidio al consumo de energía fósil, por lo cual, en aplicación de la metodología de GFLAC su aporte al combate del cambio climático es negativo.   C.- Enseguida, descontando la transferencia a ENAP, la inversión efectivamente ejecutada que dice relación a actividades que contribuyen a disminuir el cambio climático (tanto en mitigación como adaptación) es de $9.081.937.009, lo que equivale a un 12,34% del monto total del sector energía y a un el 0,027% del Presupuesto general de la Nación.   D.- Que no obstante la complejidad de clasificar las acciones en mitigación o adaptación, dados los niveles de información existente y mediante la aplicación de la metodología desarrollada por GFLAC la desagregación mitigación/adaptación es la siguiente:   1.- Respecto a Adaptación en el año 2013 se realizaron 5 actividades por un monto total de $1.285.249.000 todas las cuales están relacionadas con el sector comercial y público residencial. 2.- Respecto a Mitigaciónen el año 2013 se realizaron 18 actividades por un monto total de $ 898.478.000, enmarcadas en 3 sectores a saber:
  1. Estrategia Nacional de Energía: Por un monto total de $73.800.000
  2. Desarrollo de ERNC: Por un monto total de $35.000.000.
  3. Eficiencia Energética: Por un monto total de $789.678.000, de los cuales $645.683.500 corresponden al sector transporte y $143.994.500 al sector industrial y minero.
3.- En cuanto medidas consideradas como de Mitigación y Adaptación al mismo tiempo, en el año 2013 se realizaron un total de 31 actividades por un monto total de $6.898.210.009, disgregadas en los siguientes sectores:
  1. Estrategia Nacional de Energía: Por un monto total de $140.464.941
  2. Desarrollo de ERNC: Por un monto total de $3.097.543.568
  • Implementación del Programa Energización Rural y Social: Por un monto total de $1.318.000.000
  1. Eficiencia Energética: Por un monto total de $2.342.201.500, de los cuales $181.118.000 corresponden al sector transporte; $763.583.500 al sector industrial y minero y $1.397.500.000 en el sector residencial.
  Fuente: Fuente: Araya, G.,CR2, 2014   
Desagregación Monto asociado
Mitigación y Adaptación $ 6.898.210.009
Solo Mitigación $ 898.478.000
Solo Adaptación $ 1.285.249.000
Fuente: Fuente: Araya, G.,CR2, 2014 E.- En toda la sección de energía correspondiente a la Ley de Presupuestos del año 2013, no existe ningún programa que expresamente se refiera a cambio climático. F.- El análisis de las tablas del año 2013 entre el presupuesto aprobado y el presupuesto ejecutado tiene un margen de desviación de 74.969.437 millones correspondiente a un 0.1% del monto total ejecutado del mismo sector.  II.- Programas ejecutados de la Ley de Presupuestos del año 2014 en relación al cambio climático     Fuente:Fuente: Araya, G.,CR2, 2014  
Presupuesto de la Nación $ 34.372.050.221.000
Presupuesto Ministerio de Energía $ 82.199.952.000
Presupuesto No asociable a Cambio Climático $ 38.098.694.431
Fondo subsidio gas natural Magallanes $ 31.998.845.000
Inversión Efectiva en CC $ 12.102.412.569
Fuente: Fuente: Araya, G.,CR2, 2014   Fuente: Fuente: Araya, G.,CR2, 2014  
Programa Presupuesto climático por Programa
Implementación de la Estrategia Nacional de Energía $ 277.682.569
Apoyo al Desarrollo de las Energías Renovables no Convencionales $ 6.785.525.000
Implementación del Programa de energización Rural y Social $ 1.595.470.000
Implementación del Plan de Acción de Eficiencia Energética $ 3.443.735.000
Fuente: Fuente: Araya, G.,CR2, 2014 II.I.- Implementación de Estrategia Nacional de Energía   Durante 2014 se desarrollarán las siguientes áreas: desarrollo sustentable, seguridad y mercado eléctrico, acceso y equidad energética, ERNC, eficiencia energética, prospectiva y política energética[17]. En concreto, se realizarán diversos estudios por un monto total de $ 918.760.000 conforme señala la Ley de Presupuestos del año 2014, de los cuales, los siguientes guardan relación con el combate al cambio climático[18]:
  1. Plan de Desarrollo Estratégico para la Energía Geotérmica en Chile al 2050.
  2. Evaluación del impacto técnico económico para la implementación de Estándares mínimos de eficiencia energética en motores eléctricos.
  3. Mejoras al sistema de monitoreo de calidad de combustible.
  4. Evaluación técnica, económica y social para la instalación de Energía Fotovoltaica para la iluminación en Condominios sociales de la Región del Libertador Bernardo O’Higgins.
  5. Propuesta para el desarrollo de un Clúster de Energía Solar en la Región de Antofagasta.
En total, la inversión en estudios relacionados con el cambio climático asciende conforme lo informado al 30 de Julio del año 2014, habida consideración de no encontrarse el presupuesto ejecutado completamente, a la suma de $ 277.682.569 del total de la glosa en estudio, lo que equivale al 30,22% del Subtítulo en total. II.II.- Transferencias corrientes a otras Entidades Públicas, Empresa Nacional del Petróleo.   Bajo el mismo contexto descrito para el año 2013, el total de los fondos contemplados en la Ley de Presupuestos para este ítem[19] corresponde a la suma de $ 31.998.845.000. Sin embargo, a julio del año 2014, se han ejecutado efectivamente la suma de $ 12.881.910.000[20], quedando como presupuesto disponible $ 19.116.935.000, los que estimamos se ejecutarán completos al cuarto trimestre del año 2014. Al igual que en el período anterior, esta cifra se considera como contraria al combate al cambio climático por contener un subsidio al consumo de combustible fósil.  II.III.- Apoyo al desarrollo de energías renovables no convencionales. Este programa tiene un monto asignado total de $ 8.035.135.000, de los cuales la inversión analizable a cambio climático corresponde a la suma de $ 7.919.412.000, que corresponde a transferencias a terceros. Sin embargo, conforme a los decretos de modificación presupuestaria nros. 840 y 860 del año 2014 del Ministerio de Hacienda se aumentó y se redujo el presupuesto, lo que en definitiva determina que el total a ejecutar corresponde a la suma de $ 7.736.994.000[21]. A julio de 2014, estos recursos se han utilizado efectivamente en las siguientes actividades relacionadas con el cambio climático:
  1. Operación del CER por el monto de $1.209.105.000[22]. El CER tiene como misión “asegurar la participación óptima de las Energías Renovables No Convencionales en la matriz energética de Chile, para contribuir al desarrollo sustentable del país”[23], por lo cual se asume que es una inversión en cambio climático.
  2. Desarrollo de ERNC: el programa tiene por objeto contribuir al desarrollo de proyectos demostrativos de autoabastecimiento de energía mediante ERNC. Estos fondos son concursables y deben suscribirse convenios de transferencia que indiquen los objetivos y plazos para la ejecución de los programas o actividades adjudicados. El total del monto asignado es de $484.100.000. Sin embargo, a la fecha no consta su ejecución y no hay información disponible sobre programas efectuados con estos recursos. No obstante lo antes expresado, se considerada como una medida de mitigación y adaptación, por aplicación de criterio de la metodología.
  3. Proyectos ERNC. A través de éste se pretende continuar colaborando con el respaldo al consorcio entre empresas y universidades que efectúa labores de investigación en torno al desarrollo del biodiesel en el país[24]. El total del monto asignado es de $ $5.092.320.000. Sin embargo, a la fecha no consta su ejecución y no hay información disponible sobre programas efectuados con estos recursos. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, se considera como medida de mitigación y adaptación.
Lo que en definitiva implica una inversión real de $ 6.785.525.000 del total del programa, equivalente al 87,70% del mismo, el cual, en todo caso, aún no se ejecuta la totalidad y sólo corresponde a una proyección de ejecución para el cuarto trimestre del año 2014. II.IV.- Implementación del Programa Energización Rural y Social Bajo la misma descripción del Presupuesto del año anterior[25], este ítem posee una asignación presupuestaria total de $ 1.760.760.000 de los cuales no se ha ejecutado nada al mes de julio del año 2014[26]. Sin perjuicio de lo anterior, este acápite sufrió una reducción presupuestaria de $260.000.000[27], por lo que en definitiva existe un presupuesto disponible de $1.595.470.000.  II.V.- Implementación del Plan de Acción de Eficiencia Energética. Bajo la misma descripción dada para el año anterior, este ítem considera la transferencia de $ 3.486.035.000 a la Agencia Chilena de Eficiencia Energética, los cuales fueron modificados aumentando la asignación en $129.000.000[28]. De ellos se han ejecutado $2.042.876.000[29], sin perjuicio de estar comprometido el presupuesto completo. En cuanto a los estudios en ejecución relacionados con el cambio climático, podemos señalar lo siguiente:
  1. Que se realizaron 5 estudios que contienen medidas de mitigación por un monto total de $710.150.000, de los cuales $470.150.000 corresponden al sector de transporte y $240.000.000 a industria y minería.
  2. Que se realizaron 5 estudios que contienen medidas de adaptación por un monto total de $1.033.385.000, de los cuales $570.400.000 corresponden al sector comercial y público residencial y $462.985.000 al sector educación.
  3. Que se realizaron 2 estudios que contienen medidas de mitigación y adaptación por un monto total de $379.000.000, de los cuales $270.000.000 corresponden al sector industrial y minero y el resto no se especifica sector.
Por otro lado, dentro del mismo programa presupuestario se contempló una transferencia a otras entidades por la suma de $ 3.218.235.000 la que fue drásticamente reducida en $ 1.321.200.000[30]. Estos fondos actualmente están en ejecución y celebración de convenios con diferentes instituciones ejecutoras, tal como indica el decreto correspondiente[31]. Sin perjuicio de esto, dentro de lo efectivamente ejecutado a julio del 2014 tenemos:
  1. Superintendencia de Electricidad y Combustibles: La finalidad de esta transferencia fue continuar con el programa Nacional de Eficiencia Energética para Artefactos. Según el Decreto Afecto N° 34 de 06 de marzo de 2014 del Ministerio de Energía[32], la transferencia realizada para el desarrollo del programa corresponde a la suma de $ 326.900.000.
 
  1. Ministerio de Vivienda y Urbanismo: La finalidad de esta transferencia sigue siendo el desarrollar acciones concretas que contribuyan a consolidar la eficiencia energética como una variable de calidad incorporada en la edificación de vivienda nueva y el mejoramiento de viviendas usadas. Específicamente mediante la implementación del Sistema de Calificación Energética de Vivienda Nueva a nivel nacional, validación de la metodología de calificación de energética de vivienda usada y elaboración de una propuesta de actualización y extensión a edificaciones no residenciales de la reglamentación térmica vigente. Conforme Decreto Afecto N° 39 de 10 de marzo 2014 del Ministerio de Energía, y su adjunto el Convenio de Transferencia de la Subsecretaría de energía a la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, cláusula quinta, el monto transferido para la ejecución de estas actividades corresponde a $ 334.000.000[33].
II.VI.- Conclusiones del período 2014.  A.- Es necesario advertir que para la real determinación del presupuesto climático del sector, el presupuesto aprobado por si solo resulta insuficiente, pues para establecer la destinación exacta de los recursos se requiere analizar la documentación relacionada, por ejemplo los oficios de ejecución, que especifican en detalle el uso de los recursos. Sin embargo, es posible establecer tanto los montos aprobados como lo que se ha gastado hasta el momento de cierre de la investigación y desde allí establecer una proyección que permita estimar el gasto total a diciembre de 2014. B.- La inversión efectiva en cambio climático en 2014 corresponde a $ 12.102.412.569, lo cual representa un 14,72% del monto total asignado al Ministerio de Energía y un 0.035% del total del Presupuesto Nacional. C.- El monto transferido a ENAP en 2014 asciende a $ 31.998.845.000 D.- El monto aprobado comprometido a la fecha a cambio climático, en aplicación de la metodología, asciende a $ 12.102.412.569. E.- La desagregación entre mitigación/adaptación de la información disponible es la siguiente: 1.- En adaptación durante el año 2014 se han realizado 5 actividades por un monto total de $1.033.385.000 de los cuales $570.400.000 corresponden al sector comercial y público residencial y $462.985.000 al sector Educación. 2.- En cuanto a las medidas de mitigación se realizaron 5 actividades por un monto total de $510.125.000, enmarcadas en 2 sectores a saber:
  1. Estrategia Nacional de Energía: Por un monto total de $ $ 39.975.000
  2. Eficiencia Energética: Por un monto total de $ 470.150.000.
F.- En cuanto al resto de las medidas, fueron consideradas de mitigación y adaptación, resultando un total de 12 actividades por un monto total de $10.558.902.569, desagregadas en los siguientes sectores:
  1. Estrategia Nacional de Energía: Por un monto total de $237.707.569.
  2. Energías renovables No Convencionales: Por un total de $6.785.525.000
  • Programa de Energización Rural y Social: $ 1.595.470.000
  1. Eficiencia Energética: Por un monto total de $1.940.200.00
Fuente: Araya, G.,CR2, 2014
Desagregación Monto asociado
Mitigación y Adaptación $ 10.558.902.569
Solo Mitigación $ 510.125.000
Solo Adaptación $ 1.033.385.000
Fuente: Araya, G.,CR2, 2014  

Identificación de barreras para el análisis en el sector energía y cambio climático

  Transparencia y Acceso a la Información:   1.- No existe información disponible de carácter expresa en relación a las asignaciones presupuestales destinadas a financiar el cambio climático. El presente análisis obedece a la aplicación de indicadores específicos que permitieron distinguir partidas relacionadas a cambio climático, mitigación y adaptación. sin embargo, dichas partidas no permiten obtener una descripción acabada del destino del financiamiento. 2.- Para acceder a la información se requiere de un conocimiento previo respecto al funcionamiento de la institucionalidad presupuestaria ya que al estar formada por un largo procedimiento en que participan múltiples actores, hace difícil la identificación de la institución apropiada, de acuerdo a la información específica que se precisa obtener. También es necesario manejar cierto grado de conocimiento respecto de la institucionalidad del cambio climático a fin de evitar una eventual exageración de la asignación específica del presupuesto a cambio climático. 3.- Tanto la calidad, como el grado de desagregación de la información varían en cada caso. Así, mientras que resulta relativamente fácil conocer los destinos de los subsidios para el gas natural en la región de Aysén, la cuestión se torna más compleja cuando lo que se procura es encontrar la información relativa al plan de inversiones de la Empresa Nacional del Petróleo. Enseguida, no siempre la calidad y el grado de desagregación son insuficientes, sino que habrá que estudiar cada partida en particular.  4.- Se ha accedido a la información mediante canales institucionales los cuales si bien permiten al ciudadano requerir información con un mayor grado de detalle, no siempre asegura su calidad.   Participación ciudadana: 1.- Por regla general, la estructura de tramitación del presupuesto nacional, no contempla espacios de participación ciudadana en ninguna etapa ni a modo general, ni en particular, no siendo el cambio climático una excepción. Sin embargo, es perfectamente posible que alguna de las glosas se refiera a proyectos que por su naturaleza sean susceptibles de causar impacto ambiental y en consecuencia deban ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental[34] (SEIA), procedimiento que contempla instancias de participación ciudadana reguladas en el párrafo 3° de la ley 19.300. Asimismo, pueden hacer referencia a planes o programas, cuyos procesos de formulación muchas veces incluyen espacios de participación ciudadana, como la constitución de mesas transdiciplinarias o multi actor y otras instancias donde diferentes stakeholders pueden interactuar con la administración. 2.- No existe una regulación uniforme que haga de la participación ciudadana, una etapa obligatoria dentro de los procedimientos de elaboración de instrumentos de política[35], lo cual en muchos casos la deja entregada a la voluntad política de cada gobierno. 3.- Por regla general, los reducidos espacios de participación ciudadana serían de carácter informativo consultivo y no vinculante. No obstante, dependiendo del tipo de procedimiento de que se trate, la administración puede encontrarse obligada a hacerse cargo de las observaciones que se les haya formulado. 4.- La participación ciudadana estaría principalmente restringida a las etapas previas de la formulación de la política o en las etapas previas a la ejecución de los proyectos   Rendición de Cuentas: 1.- Dentro del ciclo presupuestario, no existen mecanismos de rendición de cuentas dedicados específicamente a cambio climático. Sin embargo, el artículo 52° del DL 1.263 establece la obligación para los organismos públicos establecidos en el artículo 2° de la ley 18.575, de confeccionar y difundir anualmente un informe que incluya una cuenta de gestión operativa y económica del año precedente, con el cumplimiento de objetivos, tareas y metas, de acuerdo a las instrucciones que imparta el Ministerio de Hacienda. 2.- Vale la pena destacar que en el informe del año 2013 correspondiente al sector energía es posible encontrar un apartado titulado: “Incorporación de criterios de sustentabilidad, incluidos aquellos relativos a cambio climático, en la evaluación de instrumentos de gestión ambiental”[36], el que sin embargo no permite permita asociar de manera inmediata las acciones que ahí se describen con las partidas presupuestarias que fueron analizadas. 3.- La Contraloría General de la República tiene facultades para realizar auditorías destinadas a verificar la recaudación, percepción e inversión de los ingresos y de las entradas propias de los servicios públicos. Adicionalmente puede los informes necesarios que le permitan la comprobación de los ingresos y gastos correspondientes a su gestión[37].  4.- Existen sanciones administrativas y penales para disuadir y castigar el fraude o desviación de recursos públicos. Tal es el caso de los tipos penales de malversación de caudales públicos, y fraude al fisco, tipificados en los artículos 233 y siguientes del Código Penal. Sustentabilidad 1.- Los niveles de desagregación de la información impiden establecer de manera general la existencia o generación de externalidades negativas por parte de los proyectos/planes o programas financiados con recursos nacionales para el cambio climático. Lo mismo sucede en relación a las eventuales afectaciones de derechos humanos. En este sentido, los recursos presupuestarios del sector energía pueden significar una afectación a los derechos humanos en la medida que afectan directamente el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, pues necesariamente cualquier medida de mitigación y /o adaptación significará una mejoría en la calidad del entorno. Sin embargo, hay programas que involucran un elemento social que produce la afectación positiva de uno o más derechos en particular.

 Elaboración de recomendaciones presupuestales en Energía y cambio climático

  A.- En la mayoría de los casos la información existe y está disponible, sin embargo, su acceso es a menudo difícil, ya sea porque la información se encuentra dispersa -repartida por ejemplo en diferentes sitios web de una o más instituciones diversas- o bien porque para acceder a la información se requiere de conocimientos específicos sobre el funcionamiento de la institucionalidad; obstáculos que finalmente van reduciendo las posibilidades de acceso para la ciudanía. Respecto a la calidad de la información y fuera de los márgenes de transparencia activa establecidos por la ley de transparencia, la situación depende según cada institución. Se sugiere actualizar la plataforma existente en el SINIA para indexar la información de cambio climático cualquiera sea el contexto bajo el cual fue generada, de modo que sea posible acceder a la información en un solo lugar y de manera organizada. Asimismo, se recomienda estandarizar el contenido de la información para la transparencia activa y ampliar la transparencia pasiva a cualquier órgano de la administración, en particular a las empresas estatales. Ello aseguraría un estándar mínimo de calidad de la información y contribuiría a fortalecer la creación de capacidades de los sujetos involucrados en los procesos de alimentación y actualización de dicha plataforma. Por último, se recomienda hacer uso de la facultad conferida a los miembros del Congreso por el artículo 9° y 9°bis de la Ley del Congreso, agregando al SINIA los eventuales informes que puedan generarse en esta instancia. B.- Se recomienda además, reglamentar la elaboración de los Planes de Adaptación y el futuro Plan de Acción de Cambio Climático, de modo que la participación ciudadana sea asegurada al menos en el proceso anterior a la aprobación del plan respectivo. En este sentido se sugiere hacer extensiva, en lo posible, la reglamentación que hoy se viene tramitando para la Evaluación Ambiental Estratégica, definida en el párrafo 1 bis de la Ley 19.300. Lo anterior no solo permitiría sistematizar un procedimiento para la elaboración de toda esta clase de instrumentos (lo cual dicho sea de paso, no requiere modificación legal alguna), sino que además permitiría disponer de un expediente de carácter público con los documentos y actuaciones del procedimiento de elaboración y la elaboración de criterios de sustentabilidad dentro de los mismos instrumentos. C.- Se insta a tomar en consideración las recomendaciones establecidas en la Evaluación de Medio Término del PANCC, especialmente en lo que dice relación con el aseguramiento de los mecanismos de financiamiento para la ejecución de los instrumentos de política de cambio climático. En este contexto resultaría conveniente expresar en cada instrumento de política pública, al menos, una estimación tentativa de los montos que se verán comprometidos, para luego establecer una correspondencia explicita entre la Ley de Presupuestos respectiva y el instrumento de política en cuestión. Este requerimiento es especialmente sensible respecto de aquellos instrumentos elaborados por el MMA en conjunto con otros ministerios sectoriales, en tanto generaría una evaluación previa del costo de implementación y un compromiso de parte de este último hacia la ejecución del instrumento[38].   D.- Se sugiere abrir un espacio de reflexión en torno a la pertinencia de promover la participación ciudadana en el proceso de elaboración del presupuesto de la Nación y mejorar la calidad de las informaciones del presupuesto que permita una real comprensión del destino de los fondos recabados.

SECTOR SILVOAGROPECUARIO Y CAMBIO CLIMÁTICO

Marco de Política Agroforestal

  En la década de los 80, a partir la adopción de una estrategia de desarrollo neoliberal y de la apertura de la economía a los mercados internacionales, Chile impulsó un modelo “agroindustrial exportador” (OECD, 2008). En 30 años, Chile pasó de ser un importador neto de alimentos a un exportador de clase mundial con más de 14 mil millones de dólares de exportación, 22 acuerdos comerciales con más de 60 países. La industria forestal, en tanto, es la segunda mayor exportadora chilena, con envíos entre papel y celulosa por sobre 5 mil millones de dólares. En el período comprendido entre 2004 y 2013 las exportaciones agropecuarias y forestales chilenas se expandieron en 105%, aumentando su valor desde USD 7.514 millones a USD 15.367 millones, lo que equivale a una tasa de crecimiento anual promedio de 8,3%. Los cuatro principales productos exportados -celulosa, uva, vino con denominación de origen y manzana- concentraron el 42,3% del monto total en 2013. Los principales mercados de destino fueron Estados Unidos, China, la Unión Europea, y Japón (Guerrero & Rodríguez, 2014). En relación al la contribución del sector silvoagropecuario primario al Producto Interno Bruto, si se considera el valor agregado de la agroindustria y la industria forestal, y los diferentes eslabones de su cadena de valor, el PIB sectorial alcanza aproximadamente un 13% y, en ciertas regiones, se eleva al 20% del PIB regional[39]. Además, es uno de los sectores que más empleo genera en el país, con una participación superior al 10% de la fuerza de trabajo nacional. El objetivo de hacer de Chile una potencia agroalimentaria y forestal, y de llegar a estar entre los 10 principales exportadores de alimentos a nivel mundial, ha sido promovido por los diferentes gobiernos, desde la vuelta de Chile a la democracia en 1990.  

 Arreglos Institucionales

  La Secretaría de Estado encargada de fomentar, orientar y coordinar la actividad silvoagropecuaria en Chile es el Ministerio de Agricultura (MINAGRI), de acuerdo al Decreto Ley 294 de 1960, el que establece que: “su acción estará encaminada, fundamentalmente, a obtener el aumento de la producción nacional, la conservación, protección y acrecentamiento de los recursos naturales renovables y el mejoramiento de las condiciones de nutrición del pueblo”. El Ministerio de Agricultura actúa en dos frentes: el Área de Gobierno Sectorial y el Área de Servicios Investigación y Transferencia de Tecnología.[40] Para el desarrollo de sus funciones, el Ministerio de Agricultura cuenta con 10 servicios especializados:
  • Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, ODEPA
  • Corporación Nacional Forestal, CONAF
  • Servicio Agrícola y Ganadero, SAG
  • Centro de Informaciones de Recursos Naturales, CIREN
  • Comisión Nacional de Riego, CNR
  • Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP
  • Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, INIA
  • Fundación para la Innovación Agropecuaria, FIA
  • Instituto Nacional Forestal, INFOR
  • Fundación para las Comunicaciones del Agro, FUCOA
  Además de cuatro instituciones relacionadas:  
  1. Agencia Chilena para la Calidad e Inocuidad Alimentaria, ACHIPIA
  2. Comité de Seguro Agrícola (COMSA), actualmente AgroSeguros
  3. Dirección de Promoción de Exportaciones (ProChile), organismo dependiente de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores.
  4. Comercializadora de Trigo S.A., COTRISA S.A., constituida en 1986 con el objetivo de “comprar, vender, envasar, almacenar, transportar, distribuir, consignar y comercializar por cuenta propia o ajena todo tipo o clase de trigo u otros cereales”.
  Con todo, el subsector forestal es gestionado por la Corporación Nacional Forestal (CONAF), una entidad de derecho privado dependiente del Ministerio de Agricultura, cuya principal tarea es administrar la política forestal de Chile y fomentar el desarrollo del sector. Su misión es: “Contribuir al desarrollo del país a través del manejo sostenible de los ecosistemas forestales y a la mitigación de los efectos del cambio climático, mediante el fomento, fiscalización de la legislación forestal-ambiental; la protección de los recursos vegetacionales; y la administración de las Áreas Silvestres Protegidas del Estado, para las actuales y futuras generaciones”. La meta de CONAF para el sector de bosques es “forestar 200.000 hectáreas por año y consolidar a Chile como país forestal[41]. CONAF cuenta con tres gerencias de áreas técnicas: la Gerencia Forestal, encargada principalmente de velar por la preservación del bosque nativo y el manejo y uso sostenible de los ecosistemas forestales; la Gerencia de Manejo del Fuego, responsable de establecer y coordinar el programa de prevención de incendios forestales y la logística en el combate de estos; y la Gerencia de Áreas Silvestres Protegidas, a cargo de la administración de los Parques Nacionales, las Reservas Nacionales y los Monumentos Naturales. Sin embargo, la reforma a la institucionalidad ambiental del 2010, considera la creación de un Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP)[42], cuya creación está aún pendiente. Si bien el 18 de junio de 2014 ingresó al Senado el proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, SBAP, (Boletín N° 9.404-12), mientras esta ley no sea aprobada, la gestión de las áreas protegidas continuará bajo la tutela de CONAF y, por ende del Ministerio de Agricultura.   Finalmente, existe el compromiso de transformar la CONAF en un servicio público – el Servicio Forestal- focalizado únicamente en el tema de bosques, y fortalecer su accionar, perfeccionando y prorrogando la bonificación forestal del DL 701.

Ministerio de Agricultura y Cambio Climático

  El Ministerio de Agricultura fue pionero en Chile entre las secretarías de Estado en abordar las temáticas climáticas e incluir ejes de adaptación y mitigación de forma más avanzada en sus estrategias sectoriales. En efecto, la Segunda Comunicación de Chile destaca al sector silvoagropecuario como aquél que ha mostrado más iniciativa y avances en materia de cambio climático: “El sector de la economía chilena que ha desarrollado más acciones en torno a la adaptación ha sido el silvoagropecuario, con una serie de estudios financiados sectorialmente por instituciones del Ministerio de Agricultura (ODEPA y FIA principalmente) y el apoyo de la CONAMA o el Ministerio del Medio Ambiente en algunos casos, en base a sus propias partidas presupuestarias” (Ministerio de Medio Ambiente, 2011, p.28). Es más en octubre de 2008, mediante Decreto N° 87, MINAGRI creó el Consejo de Cambio Climático y Agricultura, presidido por el ministro del ramo, e integrado por representantes de los sectores productivo, público y académico. También estableció (aunque fuera de su organigrama formal) un Punto Focal para el Plan de Acción de Cambio Climático 2008-2012 (PANCC), el que quedó radicado en ODEPA y coordinaba a todos las entidades del ministerio. Junto con los ministerios del Medio Ambiente y de Energía, MINAGRI destacó por el alto nivel de avance en las líneas de acción comprometidas. En la evaluación de medio término del PANCC en 2011, el sector de agricultura alcanzó un alto índice de implementación, obteniendo 2,9 puntos sobre un máximo de 3,0. Varios servicios, como CONAF, CIREN, CNR, INFOR, y la Unidad de Emergencias Agrícolas -dependiente de la Subsecretaría de Agricultura- lograron el puntaje máximo (3,0). Estos resultados contrastaron con el índice promedio de ejecución del PANCC, de apenas un 25%, hacia mediados de 2011. Sin embargo, se ha observado que está alta puntuación pudo verse afectada por acciones, por ejemlo en riego, que si bien son llevadas a cabo “en nada aportan al logro de los propósitos” (Obreque, 2011). Como el que un 95% del monto de la inversión comprometida en el PANCC se componía de programas que las instituciones públicas realizaban usualmente y que fueron compiladas para el Plan, aún cuando no estuvieran vinculados al logro de algún propósito climático específico, entre los que se incluyen los programas de riego y de forestación. Respecto del financiamiento, la Evaluación de Medio Término del PANCC estableció que, en general, no se asignaron recursos específicos para las acciones de cambio climático, de manera tal que “en muchos casos hay un grupo de agencias que han dado cumplimiento a los compromisos contenidos en el Plan por el sólo hecho de cumplir con sus programas regulares para los cuales el financiamiento ya estaba asegurado”, mientras que en otros no se pudo dar cumplimiento al Plan porque las agencias carecían de recursos necesarios, por cuanto “al formularse el Plan, se pensaba que cada sector debía ser capaz de solicitar y gestionar sus propios recursos en el ciclo presupuestario regular de cada año para realizar los compromisos”. Sin embargo, el Consejo de Cambio Climático y Agricultura dejó de funcionar en 2009 y el cambio climático dejo de ser un tema prioritario en la agenda de la administración 2010-2014. De hecho, la cuenta pública de MINAGRI para dicho período[43] no hace referencia alguna al Cambio Climático. Sin embargo, aborda materias relacionadas, como escasez hídrica y construcción de embalses; recuperación de suelos degradados; energías limpias; y forestación (por ejemplo iniciativa “Forestemos Chile”). Finalmente, el Programa de Gobierno 2014-2018 para el Sector Silvoagropecuario tampoco aborda la temática del cambio climático en forma explícita ya que ninguna de sus líneas de acción está enfocada directamente en objetivos de mitigación y adaptación[44]. Sin embargo, también incorpora algunos compromisos que tienen efectos indirectos de adaptación y/o mitigación[45].  

Vulnerabilidad y contribución GEI del sector

  Dentro de las proyecciones el sector silvoagropecuario se sitúa como uno especialmente afectado por los efectos del cambio climático. En efecto, el escenario climático al año 2040, proyecta la intensificación de la aridez en la Zona Norte, avance del desierto hacia el sur, reducción hídrica en la Zona Central y aumento de precipitaciones en el extremo Sur. Las proyecciones indican que por efecto del cambio climático se produciría un aumento de temperatura que fluctuaría entre 2 y 4 grados Celsius y las precipitaciones disminuirían en alrededor del 30% en la zona central[46]. Por otra parte y de acuerdo a la Segunda Comunicación Nacional, el sector silvoagropecuario es carbono neutral: “Esto quiere decir que las emisiones contenidas en los inventarios GEI generadas por las actividades agropecuarias han sido equiparables en toneladas de carbono equivalente a las toneladas de capturas de las actividades forestales” (MMA, 2011) En cuanto a las emisiones del sector agrícola, para 2006 se estimaron en 13,4 millones Gg de CO2eq, generadas prin­cipalmente como metano y óxido nitroso y crecieron en 18% respecto del Ingei anterior, de 1984. El subsector Ganadería contribuyó con las mayores emisiones de metano, con 86% de emisiones de este GEI en 2006. En tanto el sector de Cambio de Uso de Suelo de la Tierra y Silvicultura (CUTS) es el único que aporta a la captura de CO2 en Chile. Sin embargo, la captura neta se ha reducido progresivamente entre 1984 y 1996 (MMA, 2011, pp. 102).

PRESUPUESTO SECTOR SILVOAGROPECUARIO Y CAMBIO CLIMÁTICO

Definición de criterios de análisis en el sector silvoagropecuario y cambio climático

  Para el análisis de este sector fue igualmente aplicada la metodología de investigación propuesta por GFLAC (anteriormente señalada). Por lo que se distingue entre recursos expresamente etiquetados para cambio climático y/o recursos relacionados al cambio climático, ya sea porque estén asociados a actividades que reduzcan emisiones o vulnerabilidad, según los indicadores establecidos en la mencionada metodología. La investigación de este sector considero la obtención de información por fuentes secundarias y primarias de información. Por una parte, se realizó un levantamiento y análisis de información disponible de manera pública en sitios electrónicos, reportes, documentos oficiales y otras fuentes oficiales. Se revisaron, en primer lugar, la Ley de Presupuestos del Sector Público Año 2013[47] y la Ley de Presupuestos del Sector Público Año 2014[48]. Específicamente, la Partida 13, que corresponde al Ministerio de Agricultura y la Partida 50 del Tesoro Público, que recoge recursos para transferir de un ente a otro o para cubrir gastos que no pudieron preverse específicamente durante la tramitación del presupuesto.   Adicionalmente, se examinaron los programas e iniciativas de los diferentes servicios e instituciones relacionados con el Ministerio de Agricultura, para identificar aquellos vinculados en forma directa o indirecta al cambio climático. La investigación se remitió en especial a las siguientes fuentes:
  1. Cuenta Pública Ministerio de Agricultura 2010 -2014
  2. Programa de Gobierno para el Sector Agropecuario 2014 – 2018
  3. Plan de Adaptación al Cambio Climático del Sector Silvoagropecuario
  4. Instrumentos de política pública sectorial con impactos indirectos en la mitigación o adaptación
  5. Iniciativas de Cambio Climático informadas en el portal del Ministerio de Agricultura
En todo caso, considerando que el sector silvoagropecuario depende directamente de los ciclos de la naturaleza, por lo que eventualmente la mayoría de las iniciativas públicas podrían tener una relación con el cambio climático, los investigadores buscaron identificar iniciativas o programas que cumplieran con las siguientes características:
  • Iniciativas que incluyan explícitamente objetivos de adaptación y o mitigación del cambio climático, aun cuando éste no sea el objetivo central o único de la iniciativa;
  • Programas tradicionales del sector que han ido incorporando variables climáticas en su diseño y gestión.
  • Iniciativas que no consideran explícitamente objetivos climáticos, pero cuyos efectos climáticos indirectos son comunicados por la autoridad como medidas para enfrentar este desafío global.
En un segundo momento, se llevaron a cabo siete entrevistas a actores claves, responsables de la gestión de cambio climático en entidades públicas vinculadas al sector agrícola, y/o relacionados con los temas de interés, lo que permitió validar y/o a consolidar la información previamente levantada. Para este sector, el análisis presupuestal de 2013 y 2014 se realizará de forma paralela.  

Identificación de partidas presupuestales a proyectos de y/o asociados a cambio climático

  Los recursos asignados al Ministerio de Agricultura en 2013 ascienden a $ 433.322 millones y en 2014 a $ 454.317 millones.   La partida 13, correspondiente a MINAGRI, comprende un total de 6 capítulos y 20 programas. En tanto los capítulos definen servicios públicos o subsectores dentro de la partida, los programas son asignaciones más específicas asociadas a un servicio, y suelen subdividirse en subtítulos e ítems que contienen un detalle del ingreso o gasto. Por su parte las glosas acotan o precisan un gasto. En cuanto a la ejecución presupuestaria de MINAGRI correspondiente al período 2013, esta superó el monto asignado en $ 11.017 millones, sumando un total de $ 458,857 millones, es decir, con un desviación de 2,4 % por sobre el monto presupuestado para el período.  

Estimación de prioridades de inversión en sectores analizados

Recursos expresamente etiquetados a cambio climático

  La partida 13 en los años 2013 y 2014, no evidencia ningún ítem ni asignación expresamente etiquetada a cambio climático. Este hecho es corroborado por diversos actores: “Nadie va a saber decirte cuánto está destinado a Cambio Climático por Ley de Presupuesto, porque, por ejemplo, hay gente que está contratada en forestación, y que puede traducirse a beneficio de mitigación de Cambio Climático, pero es totalmente indirecto. En la mayoría de los casos, ni trabajando en el análisis presupuestario, se podría llegar a un dato real. Se podría llegar a una estimación, pero no es muy factible de hacer. Por otra parte, es lo que busca la Convención; ocupar los mecanismos preexistentes y no generar requerimientos totalmente nuevos que impliquen hacer todo de cero, con partidas presupuestarias 100% adicionales a lo que ya existe” (Ángelo Sartori, 2014). “El principal problema, es que el Cambio Climático está contemplado, pero en el título no dice Cambio Climático o algo similar, entonces el nombre es muy general, no está muy detallado y tampoco hay una clasificación, y eso es un problema. Pero igualmente está contemplado; por ejemplo, el Seguro Agrícola es una medida de adaptación al Cambio Climático, pero no se identifica de esa manera.” (Jillian Van Der Gaag, 2014).

Recursos asociados a cambio climático

  El presupuesto asignado a programas que están relacionados (directa o indirectamente) a cambio climático ascendió en 2013 a $ 99. 377.748 millones y, en 2014, a $ 94.839.068 millones de pesos, con recursos asignados directamente al Ministerio de Agricultura y sus servicios (Partida 13), o aportados por el Tesoro Público (Partida 50), a través del Programa de Subsidios del Capítulo de Gasto Fiscal.  
PARTIDA 2013 2014
PARTIDA 13 MINISTERIO DE AGRICULTURA 51.915.438 51.963.754
PARTIDA 50 TESORO PÚBLICO 47.462.310 42.875.314
TOTAL PRESUPUESTO PÚBLICO 99.377.748 94.839.068
Fuente: Seeger & Lueje, SustentaRSE, 2014 Respecto a las asignaciones de MINAGRI que provienen de la partida 13 destinadas a iniciativas relacionadas con efectos climáticos, la siguiente tabla ilustra el detalle de lo encontrado:
CAPÍTULO PRO-GRAMA SUB-TÍTULO ITEMASIGNA-CIÓN DENOMINACIÓN MONTO (MILES DE PESOS)
2013 2014
01 01 24 01-377 Red Agroclimática Nacional 238.728 243.978
01 01 24 02-006 Corporación de Fomento de la Producción - Seguro Agrícola 3.655.333 3.735.722
03 01 24 01-386 Apoyo Contratación Seguro Agrícola 617.400 630.978
03 01 24 01-389 Sistema Incentivos Ley 20.412 20.343.480 19.570.000
03 01 33 01-001 Riego 12.470.560 12.744.815
04 08 24 01-404 Sistema Incentivos Ley 20.412 12.552.301 12.828.354
06 01 24 03-051 Programa Construcción y Rehabilitación Obras de Riego 2.037.636 2.209.907
TOTAL 51.915.438 51.963.754
Fuente: Seeger & Lueje, SustentaRSE, 2014 Los seis programas identificados como acciones que tienen relación con el cambio climático, reúnen en 2013 un presupuesto total de $51.915.438 millones de pesos. En tanto en 2014, ascendió a $51.963.754 millones. Otros recursos importantes para el sector agroforestal, con efecto climático, provienen de la Partida 50 correspondiente al Tesoro Público, en específico del Capítulo 01 Gastos Fiscal -Programas Especiales, cuya administración y ejecución presupuestaria corresponde al Ministerio de Hacienda, pero que son administrados por MINAGRI. Se trata de asignaciones correspondientes al Programa 02 de Subsidios, y que refieren a Transferencias al Sector Privado, en el marco de los instrumentos de fomento sectoriales para Bonificación por Inversiones de Riego y Drenajes de la Ley Nº 18.450; la Bonificación Forestal D.L. Nº 701, de 1974; y los subsidios asociados a la Ley Nº 20.283 de Bosque Nativo. Estos recursos están detallados en la siguiente tabla:  
CAPÍTULO PRO-GRAMA SUB-TÍTULO ITEM DENOMINACIÓN MONTO (miles de pesos)
2013 2014
01 02 33 01-001 Bonificación por Inversiones de Riego y Drenaje Ley Nº 18.450 36.375.639 38.046.449
01 02 33 01-003 Bonificación Forestal D.L. Nº 701, de 1974 8.849.400 3.830.488
01 02 33 01-029 Bosque Nativo Ley Nº 20.283 2.237.271 998.377
TOTAL 47.462.310 42.875.314
NOTA: El presupuesto 2014 para Bonificación Forestal D.L. Nº 701 de 1974 sólo considera pago de bonificaciones otorgadas en años anteriores. Fuente: Seeger & Lueje, SustentaRSE, 2014 En resumen, las asignaciones presupuestarias con efectos climáticos indirectos se circunscriben básicamente a la actividad agrícola y forestal, y no consideran al subsector pecuario. Se distinguen cuatro ejes de acción: Uso del Agua para Riego; Recuperación de Suelos; Emergencias Agroclimáticas y Seguro Agrícola; y Fomento Forestal y Protección del Bosque Nativo. Para cada uno de estos ejes, el sector silvoagropecuario cuenta con los siguientes instrumentos de fomento, que responden a políticas tradicionales de MINAGRI y que, pese a no haber sido diseñadas con objetivos climáticos, tienen la potencialidad de atender esta problemática.
  • Ley Nº 18.450 Sobre Fomento al Riego y Drenaje, modificada por la Ley Nº 20.284
  • Ley Nº 20.283 Sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal
  • Ley Nº 20.412 Que Establece un Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (SIRSD-S)
  • Decreto Ley Nº 701 Sobre Fomento Forestal
A continuación se analizarán someramente las iniciativas y presupuestos asociados a cada estos ejes y los instrumentos de fomento relacionados.
  1. Uso de Agua para Riego
De acuerdo a la Cuenta Pública 2010-2014 de MINAGRI, en materia de agua se están “corrigiendo décadas de abandono en inversiones en infraestructura la que, unida al cambio climático y a la sobreexplotación, han expuesto a nuestro sector a périodos cada vez más prolongados y severos de sequía” [49]. Además, en el marco de la Estrategia Nacional de Recursos Hídricos, se estableció una Estrategia Nacional de Riego, que tiene dentro de sus objetivos la expansión de la superficie regada, el fomento a la tecnificación y gestión eficiente a nivel predial y de las Organizaciones de Usuarios de Agua (OUA). Junto a la incorporación de una gestión multisectorial que permita asegurar la disponibilidad hídrica para todos los sectores económicos. El plan se basa en dos ejes fundamentales, los que corresponden a la construcción de infraestructura y la gestión de las organizaciones de usuarios. En cuanto a las asignaciones a programas de riego en el presupuesto público, tanto en 2013 como 2014 se pueden identificar tres. Una destinada a INDAP, para el Programa de Riego Asociativo, otra a la Comisión Nacional de Riego (CNR), para el Programa de Construcción y Rehabilitación de Obras de Riego en el marco de la Ley Nº 18.450 y la tercera para el Programa de Subsidios del Tesoro Público (Partida 50) otorga recursos adicionales para el pago de bonificaciones por Inversiones de Riego y Drenaje en el marco de la Ley Nº 18.450 (ver recuadro).  
PARTIDA CAPÍ-TULO PRO-GRAMA SUB-TÍTULO ITEM/ ASIGNACIÖN DENOMINACIÓN MONTO (MILES DE PESOS)2013 -2014
MINAGRI INDAP03 01 33 01-001 Programa de Riego Asociativo 12.470.560 12.744.815
MINAGRI CNR06 01 24 03-051 Programa Construcción y Rehabilitación Obras de Riego (Ley Nº 18.450) 2.037.636 2.209.907
Tesoro Público Gasto Fiscal 01 02 33 01-001 Bonificación por Inversiones de Riego y Drenaje Ley Nº 18.450 36.375.639 38.046.449
Total Presupuesto Riego 50.883.835 53.001.171
Fuente: Seeger & Lueje, SustentaRSE, 2014 El Programa de Riego Asociativo (PRA), recibe $12.470.560 en 2013 y $12.744.815 en 2014. Este programa administrado por INDAP, buscar cofinanciar inversiones en obras de riego o drenaje, extraprediales o mixtas, contribuyendo al mejoramiento de los ingresos económicos y al desarrollo de la competitividad y sostenibilidad de los negocios. En tanto la Ley Nº 18.450 de Fomento a la Inversión Privada en Obras de Riego y Drenaje, es el principal instrumento de fomento del subsector Cultivos, y es administrado por la Comisión Nacional de Riego (CNR), dependiente de MINAGRI. Su objetivo es incentivar la inversión privada en obras de riego y drenaje en el sector agrícola, mediante el fomento de la eficiencia en la distribución, conducción y aplicación del agua; incrementar la superficie regada, mejorar el abastecimiento de agua en áreas regadas en forma deficitaria, incentivar el uso eficiente del recurso hídrico, e incorporar nuevas herramientas de competitividad agrícola. Esta Ley se financia principalmente de Transferencias Corrientes, debido a los múltiples convenios suscritos con las Secretarias Regionales Ministeriales de Agricultura, CIREN, DGA, SAG, FUCOA y la DOH, para el Reforzamiento de la Ley de Riego. Los recursos para financiar obras del Programa Rehabilitación y Construcción de Obras Medianas de Riego (PROM) son asignados por la ley de presupuesto en el subtítulo 33 como transferencia de capital. Para el año 2013 se asignaron más de $36.376 millones para subsidios concursables, y para 2014 el presupuesto se elevó a 38.046 millones. En el presupuesto 2014 se destinaron 15 mil millones adicionales para efectos de la modificación legal, para incentivar proyectos de infiltración, de microembalses, la incorporación de Energías Renovables No Convencionales (ERNC) en obras de Riego, el uso de telemetría, y el mejoramiento en la calidad de las aguas. Para el año 2013 se asignaron más de $36.376 millones para subsidios concursables, y para 2014 el presupuesto se elevó a $38.046 millones. En el presupuesto 2014 se destinaron 15 mil millones adicionales para efectos de la modificación legal, para incentivar proyectos de infiltración, de microembalses, la incorporación de Energías Renovables No Convencionales (ERNC) en obras de Riego, el uso de telemetría, y el mejoramiento en la calidad de las aguas.   Con todo, estudios como el de Donoso et al, 2010 cuestionan la efectividad de estas inversiones en obras de desarrollo y fomento de riego en el país señalando: “Luego de una revisión de los programas y herramientas que estas instituciones ofrecen, específicamente aquellos que tienen relación con una posible adaptación al cambio climático, se llegó a la conclusión que en las políticas de gobierno existen instrumentos que transmiten adecuadamente sus objetivos. No obstante, pese a que se denominan como instrumentos asociados al fomento y protección al riego, éstos no están adecuadamente diseñados para introducir las nuevas complejidades asociadas al cambio climático. Más específicamente, se cuestiona que los programas no incorporen el análisis de incertidumbre de las condiciones climatológicas en las evaluaciones de impacto y de los proyectos de adaptación en el período de horizonte cercano, por lo que, “Se propone incluir el concepto de incertidumbre del cambio climático en las políticas de evaluación de la agricultura de riego del país”.  
  1. Recuperación de Suelos
El programa Sistema de Incentivos para la Recuperación de Suelos Degradados (SIRSD) se creó en 1995 para promover la regeneración de praderas y productividad de suelos. En 1999, mediante la Ley Nº 19.604, se aseguró la continuidad del instrumento por 10 años adicionales con asignación formal de recursos[50]. A partir de entonces el programa se enfocó en la recuperación de suelos degradados por la actividad agrícola y ganadera[51].El instrumento fue renovado en febrero de 2010 por un período de 12 años, hasta el año 2022, mediante la Ley Nº 20.412, que establece un Sistema de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (SIRSD-S). Esta Ley busca detener y, en el mejor de los casos revertir, la degradación de la fertilidad natural de los suelos cultivables del país, causada por la sostenida pérdida de fósforo y la acidificación progresiva, como resultado de procesos extractivos intensos. Pretende también promover prácticas de conservación en suelos erosionables o afectados por distintos grados de erosión, a causa del uso intensivo y de la aplicación de tecnologías inapropiadas en su explotación (INDAP, 2009). Esto lo hace a través de bonificaciones económicas entregadas por concurso público a propietarios y agricultores. El programa es administrado conjuntamente por el SAG e INDAP. Tal como se muestra en la Tabla XX en 2013 el programa recibió un total de $ 32.895.781 millones y en 2014 $ 32.398.354 millones para 2014. Estos fondos provinieron de un aporte conjunto entre INDAP ($ 20.343.480 y $19. 570.000 millones, respectivamente) y el SAG ($ 12.552.301 y $12.828.354 millones). Este programa ocupa el segundo lugar entre las iniciativas que reciben mayor cantidad de recursos de MINAGRI, con una participación de aproximadamente un 7% del total de los recursos asignados a la cartera. Tabla 12. Presupuesto Subsector Cultivos - Recuperación de Suelos (2013-2014)  
PARTIDA CAPÍ-TULO PRO-GRAMA SUB-TÍTULO ITEM/ ASIGNACIÖN DENOMINACIÓN MONTO (MILES DE PESOS)2013 -2014
13 03 INDAP 01 24 01-389 Sistema Incentivos Ley 20.412 20.343.480 19.570.000
13 04SAG 08 24 01-404 Sistema Incentivos Ley 20.412 12.552.301 12.828.354
Total Sistema Incentivos Ley 20.412 32.895.781 32.398.354
Fuente: Seeger & Lueje, SustentaRSE, 2014 Sólo en 2012, el programa benefició a cerca de 20 mil agricultores y una superficie equivalente a 170 mil hectáreas. Cada seis años, la Subsecretaría de Agricultura y las agencias coordinadoras deberán encargar estudios para evaluar las actividades realizadas y los resultados de la intervención del programa, y recomendar acciones para optimizar su impacto (Biblioteca del Congreso Nacional, 2010a, p.13). La primera evaluación deberá efectuarse en 2016. III. Gestión de Emergencias Agrícolas y Riesgo Agroclimático El Sistema Nacional de Gestión de Emergencias Agrícolas y Riesgo Agroclimático -administrado por la Unidad de Emergencias Agrícolas de ODEPA- cuentan con dos herramientas relevantes para hacer frente a la vulnerabilidad frente al cambio climático: el Seguro Agrícola y el fortalecimiento de la Red de Estaciones Agro-meteorológicas. La siguiente tabla muestra los montos recibidos por estas herramientas en 2013 y 2014. Tabla 13. Presupuesto Subsector Riesgo Climático (2013-2014)
PARTIDA CAPÍ-TULO PRO-GRAMA SUB-TÍTULO ITEM/ ASIGNACIÖN DENOMINACIÓN MONTO (MILES DE PESOS)2013 -2014
13 01 01 24 02-006 Corporación de Fomento de la Producción - Seguro Agrícola 3.655.333 3.735.722
13 03 01 24 01-386 Apoyo Contratación Seguro Agrícola 617.400 630.978
Subtotal Seguro Agrícola 4.272.733 4.366.700
13 01 01 24 01-377 Red Agroclimática Nacional 238.728 243.978
TOTAL Riesgo Climático 4.511.461 4.610.678

Fuente: Seeger & Lueje, SustentaRSE, 2014

La Red Agroclimática Nacional cuenta con 12 estaciones de monitoreo meteorológico a lo largo de Chile, que proveen información agroclimática a y que cuenta con 6 zonas con datos históricos. El presupuesto para el fortalecimiento de la Red Agroclimática Nacional es asignado al Capítulo 01 Subsecretaría de Medioambiente y consideró recursos públicos por $ 238.728 miles de pesos en 2013 y 243.978 miles de pesos en 2014.

El Seguro Agrícola, por su parte, fue implementado como un instrumento para que indemnice a pequeños y medianos agricultores en caso de pérdidas ocasionadas por fenómenos climáticos adversos. Otorgando cobertura contra los riesgos climáticos de mayor ocurrencia en Chile y que provocan daños a cultivos anuales y producciones de fruta, como son: sequía en sectores de secano, lluvias excesivas y extemporáneas, heladas, vientos, nieve y granizo.

Esta acción puede imputarse indirectamente a iniciativas que se inscriben en el eje de adaptación al cambio climático: “Es un seguro contra episodios catastróficos, que puede ser de Cambio Climático o no” (Sergio González, 2014).

Los recursos para el pago de los subsidios y gastos operacionales del Comité, provienen del presupuesto de MINAGRI, y son traspasados anualmente a CORFO mediante un Convenio de Transferencia de Fondos. Las asignaciones presupuestarias fueron de $3.655.333 millones para 2013 y de $3.735.722 millones para 2014. Adicionalmente, INDAP (Capítulo 03) cuenta con una asignación presupuestaria de “Apoyo a la Contratación del Seguro Agrícola”, con un presupuesto de $617,400 millones en 2013 y $630,978 millones en 2014.

Finalmente, vale la pena destacar que mediante la investigación se detectó otro programa susceptible de ser clasificado dentro del eje de riego climático: el “Proyecto Integrado sobre Riesgo Climático y su Prevención en el Sector Silvoagropecuario”, impulsado por INIA, cuyo financiamiento sin embargo no fue factible de identificar en el Presupuesto Nacional.

El proyecto considera el desarrollo de herramientas tecnológicas para adaptar los sistemas productivos a los nuevos escenarios climáticos, basadas en el mejoramiento genético y el uso eficiente del agua. Además, aborda tres grupos de cultivos de importancia para la seguridad alimentaria y la economía nacional: Cereales (trigo y cebada), Solanáceas (papa y tomate) y Forrajeras (loteras y trébol blanco). Dentro de sus objetivos destacan: i) Determinar cuál será el efecto de alzas en las temperaturas y sequía en las actuales variedades que se cultivan en Chile; ii) Identificar material genético (germoplasma y genes) para ser incorporados a los programas de mejoramiento genético tendiente a desarrollar nuevas variedades adaptadas al cambio climático; e iii) Implementar una Plataforma de Mejoramiento Genético para el cambio climático en términos de capacidades humanas, científicas y de infraestructura. De acuerdo a información proporcionada por Carlos Ovalle, Coordinador de Agricultura sustentable y Medio Ambiente INIA, el proyecto es financiado a través de la Subsecretaría de Agricultura, con un presupuesto anual de $ 85 millones.  
  1. Fomento Forestal y Protección del Bosque Nativo

En el presupuesto del subsector forestal tampoco se observan asignaciones directamente etiquetadas a cambio climático. Lo anterior es ratificado por Ángelo Sartori, Jefe Secretaría Técnica Gerencia Forestal, Coordinador Nacional de Bosques y Cambio Climático de CONAF:

“No hay presupuesto que tenga el ítem Cambio Climático como tal. En realidad hay varios financiamientos asociados a temáticas que sirven dentro las exigencias que se le piden al tema forestal dentro del concierto internacional, que se redireccionan o se hacen de forma indirecta”.

Sin embargo, en el subsector de bosques destacan dos instrumentos de fomento, citados habitualmente como iniciativas que contribuyen a la mitigación del cambio climático, por la vía de la captura de emisiones de CO2: la bonificación forestal a través del Decreto Ley N° 701 de Fomento Forestal y la Ley N° 20.283 de Bosque Nativo. Ambas iniciativas totalizaron presupuestos de $ 11.086.671 millones en 2013 y $ 4.828.865 millones de pesos en 2014, mediante asignaciones a la Partida 50 del Tesoro Público[52].

 
PARTIDA CAPÍ-TULO PRO-GRAMA SUB-TÍTULO ITEM/ ASIGNACIÖN DENOMINACIÓN MONTO (MILES DE PESOS)2013 -2014
50 01 02 33 01-003 Bonificación Forestal D.L. Nº 701, de 1974 8.849.400 3.830.488
50 01 02 33 01-029 Bosque Nativo Ley Nº 20.283 2.237.271 998.377
Total Subsector Bosques 11.086.671 4.828.865
Fuente: Seeger & Lueje, SustentaRSE, 2014

El Decreto Ley Nº 701 Sobre Fomento Forestal de 1974, administrado por CONAF, ha sido el principal instrumento público para promover la plantación y la renovación de bosques, mediante incentivos económicos para la forestación. Su objetivo original fue fortalecer la producción silvícola, para atender la creciente demanda por productos forestales. La ley establecía la realización de un concurso público anual para otorgar bonificaciones a la inversión destinada a la forestación y planes de manejo forestal de superficies de hasta 100 hectáreas a propietarios de distintos tamaños. Estas bonificaciones eran pagadas directamente por la Tesorería General de la República y, por ende los montos asociados no formaban parte del presupuesto anual asignado a MINAGRI.

En 1998, mediante la ley modificatoria Nº 19.561, el instrumento fue prorrogado hasta enero de 2011, incorporando nuevos ejes de intervención, tanto por razones de política comercial como sociales[53], entre ellos la bonificación para plantaciones dendroenergéticas[54], el control de la erosión, la generación de empleo rural entre pequeños y medianos productores, y la captura de carbono.

En efecto, en 2010 ODEPA calculó el valor económico de los servicios eco-sistémicos prestados por los bosques plantados mediante incentivos del DL Nº 701. Señalando que en el período 1975 - 2010, un total de 1.301.961 hectáreas forestadas con las especies pinus radiata y eucaliptos habrían secuestrado 516 millones de toneladas de CO2. El valor económico bruto de este servicio eco sistémico fue estimado en MM USD 2.044. Es más, las proyecciones del Centro de Cambio Global (2011) al año 2050 indican que este instrumento ofrece el mayor potencial de mitigación, en comparación con los sectores de Ganadería, Cultivos o Suelos, con promedios anuales de captura entre 5 a 10 veces superiores.

En 2010, mediante la Ley modificatoria Nº 20.488, el programa se extendió hasta diciembre de 2012. Al finalizar dicho período el Ejecutivo intentó una nueva prórroga, ingresando a tramitación en el Congreso el proyecto de ley “Fomento Forestal que modifica y extiende el DL Nº 701”[55].

Sin embargo, estos intentos no prosperaron y la ley no fue renovada, lo que implicó la suspensión del subsidio a partir de 2013. Entre otras razones por la oposición de los pueblos indígenas que, invocando el Convenio 169 de la OIT, desconocieron la validez de los procesos de consulta previa realizados, y en los que el estado habría gastado más de $ 347 millones. Asimismo, la contribución del DL N° 701 a la mitigación del cambio climático ha sido controversial. Sus defensores sostienen que ha sido la base para el desarrollo forestal y las 2,6 millones de hectáreas de plantaciones forestales que posee Chile en la actualidad, ayudando a combatir la desertificación y siendo una de las políticas públicas más exitosas del país. Sus detractores, por otra parte, critican que este instrumento ha promovido la forestación con monocultivos de pino y eucaliptos, afectando la biodiversidad, las cuencas, la disponibilidad de aguas, y generando alto impacto en las comunidades locales. En un reciente artículo publicado en El Mercurio da cuenta de cómo el aumento de la superficie forestal y la competencia por el agua tensiona las relaciones entre las empresas forestales y el agro[56].

Esta situación cambio totalmente el 21 de mayo de 2014 cuando la recién electa Presidenta anunció una nueva prórroga del DL 701. En dicha oportunidad, la presidenta de la Agrupación de Ingenieros Forestales por el Bosque Nativo (AIFBN), Pilar Cárcamo[57], señaló que:

Indiscutiblemente, no se puede pensar en una nueva ley de fomento forestal sin considerar los efectos del cambio climático y la escasez de agua. La prórroga del DL 701 es una alternativa temporal que abre dos caminos: o mantenemos solamente el actual modelo con todos sus problemas y externalidades negativas por dos o tres años más; o aprovechamos esta decisión para generar una institucionalidad y legislación adecuada en pro del manejo forestal sustentable de los bosques nativos y plantaciones forestales de nuestro país”.

Los recursos asignados para el pago de bonificaciones otorgadas en períodos anteriores fueron de $ 8.849.400 millones para el año 2013 y de $ 3.830.488 millones para 2014, recursos que son administrados y ejecutados por el Ministerio de Hacienda.

La Ley Nº 20.283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal de 2009, regula el manejo y la tala de bosque nativo en el territorio nacional, y promueve su protección mediante la entrega de bonificaciones estatales, tanto para plantaciones existentes, como nuevas. Su administración está a cargo de CONAF, en coordinación con un Consejo Consultivo del Bosque Nativo. Este instrumento funciona a través de un fondo concursable con dos llamados: uno destinado a grandes propietarios; otro para propietarios pequeños y medianos. Las bonificaciones para los pequeños productores también aplican a financiar planes de manejo enfocados en la preservación de la diversidad biológica y de manejo no maderero, entre ellos la captura de carbono.

Sin embargo, el programa ha sido criticado por su baja cobertura y escaso impacto. En efecto, el Informe de Comentarios a los Resultados de la Evaluación del Programa, que valora el período de 2009 a 2012 y en el cual no hace mención alguna al objetivo climático[58], señala:

“Hasta 2012, se han asignado $ 17.265 millones en bonificaciones para la recuperación y manejo sustentable del Bosque Nativo, pero de ello, se han pagado efectivamente sólo $ 639,1 millones, lo que representa el 3,7%; por lo que los incentivos económicos al manejo del bosque nativo no estarían siendo suficientemente utilizados. Los señalados recursos efectivamente ejecutados, corresponden al pago de bonificaciones por prácticas de manejo sustentable de sólo 80.944 ha, lo que representa el 0,85% de la superficie total de bosque nativo de propiedad o administración privada”.

Los malos resultados obtenidos en la evaluación del programa pueden explicar eventualmente porque los propietarios forestales encuentran el sistema de incentivos engorroso en lo procedimental, poco atractivo en lo económico y complejo en lo técnico. Además, de la paulatina reducción de los presupuestos asignados para los subsidios al sector privado. Mientras el presupuesto del programa para el año 2012 fue de $ 5.539 millones de pesos chilenos, en 2013 se asignó apenas la mitad de los recursos, con 2.237 millones, y en 2014 la disminución de financiamiento fue aún más drástica, recortando los fondos a 998 millones.

Situaciones Especiales

El Plan de Adaptación al Cambio Climático del Sector Silvoagropecuario

El MINAGRI fue la primera cartera en Chile en elaborar y aprobar su plan sectorial de adaptación al cambio climático. Este Plan fue lanzado por el MINAGRI en conjunto con el MMA, en octubre de 2013, como resultado de más de dos años de trabajo multidisciplinario e interinstitucional, y de un proceso de consulta pública del anteproyecto. La coordinación estuvo a cargo de la Unidad de Cambio Climático de ODEPA. Mediante este Plan se reconoce y enfatiza la importancia de la adaptación al cambio climático en el sector silvoagropecuario, lo cual exige un esfuerzo de largo plazo para el uso eficiente de los recursos hídricos, el manejo del riesgo agroclimatológico, el reforzamiento de la investigación y desarrollo, el uso de nuevas variedades de cultivos y el control de plagas y enfermedades. Se ha establecido que este Plan se basa principalmente en ajustes de acciones habituales de MINAGRI y sus servicios y que en general, las medidas no cumplen con criterios de adicionalidad. En esa línea el ministro del ramo has sostenido: “muchas de las medidas de adaptación consideradas corresponden a planes ya existentes, de probada eficacia en el apoyo a la pequeña y mediana agricultura y que además generan importantes externalidades positivas” (Ministerio de Agricultura, 2013, pp.7). Por otra parte, prácticamente no considera recursos presupuestarios adicionales para la implementación de sus ejes y medidas. En ese sentido, la falta de participación del Ministerio de Hacienda en su diseño fue una debilidad advertida en fases tempranas del proceso (Seeger et al, 2012, pp. 42-43).

De acuerdo a lo señalado por fuentes consultadas para este estudio, se propone recurrir a los mecanismos de financiamiento de la CMNUCC, del Fondo Mundial de Adaptación y a otros fondos internacionales, tarea que podría ser no tan fácil, según la experta en mitigación y financiamiento de la OCC, Jillian van der Gaag:

“Ahora que el Plan de Cambio Climático ya cuenta con lineamientos concreto, hay que ver cómo vamos a financiar estos lineamientos y estas acciones. Hay que recurrir a los fondos internacionales, y los fondos internacionales dicen, bueno Chile ya es un país OCDE, entonces tenemos que evaluar como lo vamos a financiar…”

El plan sectorial de adaptación considera 21 medidas que se asocian a los cinco lineamientos estratégicos ministeriales:

  1. Competitividad de la agricultura
  2. Investigación e innovación
  3. Sustentabilidad económica, social y ambiental
  4. Transparencia y acceso a mercados
  5. Modernizar el Ministerio de Agricultura y sus servicios.
  De esas 21 medidas, ocho tienen presupuestos “en estudio”, cuatro se refieren a presupuestos asignados en períodos anteriores a la fecha de aprobación del Plan de Adaptación, una medida depende de fondos concursable, cuatro programas consideran presupuestos irrisorios; y la información para otras dos medidas es difusa. Según consta en la siguiente Tabla:  
MEDIDA PRESUPUESTO             (pesos chilenos) OBSERVACIONES
LÍNEA ESTRATEGICA 1: Competitividad de la Agricultura
  1. Fortalecer la planificación y gestión de los recursos hídricos a nivel nacional para optimizar el uso del agua en la agricultura
2.983 millones Presupuesto 2013 Presupuesto asignado con anterioridad a la aprobación del Plan.
  1. Establecer un programa nacional para fomentar la gestión eficiente y sustentable del agua en la agricultura de riego
  2. 000 millones anuales hasta 2030
  1. Reforzar el programa de Riego Campesino
10.916 millones (2010) Presupuesto asignado con anterioridad a la aprobación del Plan.
  1. Optimizar el sistema Nacional para la Gestión de Riesgos Agroclimáticos, GRA
727,5 millones invertidos (2009-2011)Recursos necesarios a 2012: 410 millones Presupuesto asignado con anterioridad a la aprobación del Plan.Recursos futuros estimados, pero no asignados.
  1. Adecuar el instrumento Seguro Agrícola para enfrentar el cambio climático
4.304 millones   (2010) Presupuesto asignado y ejecutado con anterioridad a la aprobación del Plan.
  1. Adoptar sistemas de alerta y control integrado de plagas y enfermedades
Presupuesto en estudio
  1. Apoyar la inversión productiva para mejorar la adaptación a los efectos del cambio climático del sector silvoagropecuario
50- 75 mil millones anuales adicionales en créditos al año 2030 Créditos
LÍNEA ESTRATEGICA 2: Investigación e innovación
  1. Impulsar el cambio en los calendarios de siembra para minimizar riesgos climáticos
560 millones campaña de comunicación40 millones anuales talleres de capacitación
  1. Fomentar el uso de sistemas de cultivo para la reducción del estrés térmico
Presupuesto en estudio
  1. Apoyo a la investigación y fomento a la innovación en gestión de recursos hídricos en el sector silvoagropecuario
Fondos Concursables
  1. Desarrollar programas de mejoramiento genético para cultivos agrícolas vulnerables al cambio climático, usando herramientas convencionales y moleculares de última generación
Presupuesto en estudio
  1. Desarrollar un programa de conservación genética ex situ de recursos forestales para la adaptación al cambio climático
Presupuesto en estudio
LÍNEA ESTRATÉGICA 3: Sustentabilidad económica, social y ambiental
  1. Potenciar los actuales mecanismos del Programa de Sistemas de Incentivos para la Sustentabilidad Agroambiental de los Suelos Agropecuarios (ex SIRSD) (***)
En estudio, en base a lo asignado habitualmente
  1. Desarrollar sistemas de monitoreo permanente de cambios en los potenciales de productividad
12 millones anuales
  1. Desarrollar un sistema de indicadores de sustentabilidad ambiental de la agricultura
35 millones para implantación12 millones anuales para funcionamiento
  1. Desarrollar nuevos métodos silviculturales que permitan enfrentar el Cambio Climático
28 millones anuales por área demostrativa Presupuesto irrisorioNo se informa cuántas áreas abarca
  1. Estudiar los requerimientos hídricos de especies forestales nativas y exóticas
30 millones
  1. Implementar sistemas de cosecha de agua lluvia para riego y bebida para 3 tipos de proyectos:
  • Obras pequeñas: autoconsumo familiar y de microcaptación, de 10 m3
  • Obras medianas: entre 10 – 30 m3
  • Obras grandes: de 50 m3 promedio
Costos promedio:
  • 500 millones para obras pequeñas
  • 1,5 millones para obras medianas
  • 5 millones para obras grandes
LÍNEA ESTRATÉGICA 4. Transparencia y acceso a mercados
  1. Diseñar un programa de certificación de la huella del agua de los productos agropecuarios
Presupuesto en estudio
LÍNEA ESTRATÉGICA 5. Modernizar el Ministerio de Agricultura y sus servicios
  1. Desarrollar un sistema de información para la adaptación al cambio climático
Presupuesto en estudio
  1. Desarrollar directrices a incorporar en las instancias de capacitación en cambio climático
Presupuesto en estudio
Fuente: Seeger & Lueje, SustentaRSE, 2014 En resumen, apenas dos medidas (2 y 7) del Plan de Adaptación del sector aparecen con recursos significativos, aunque se refieren a actividades tradicionales que desarrolla el Ministerio.  

 Fondos Concursables y Recursos no financieros

El ministerio promueve una serie de proyectos y acciones adicionales, que en general se financian mediante fondos concursables y/o fondos internacionales y por tanto reciben recursos financieros que no están directamente reflejados en el presupuesto público. En esta línea, Sergio González, de la OCC, explica: “La estructura de la cosa presupuestaria y la acción de las distintas instituciones que conforman el ministerio es bastante atomizada. Tanto INFOR, INIA y CONAF tienen la capacidad de capturar fondos propios, que no vienen de Hacienda, que pueden ser fondos públicos o fondos internacionales. Todos los demás servicios, INDAP, SAG, ODEPA, la Comisión Nacional de Riego, funcionan con dineros que llegan desde arriba, así que ellos están amarrados al presupuesto. El FIA, es un fondo de financiamiento de proyectos de innovación agraria, que también ha financiado iniciativas. Por ejemplo, en 2009, un proyecto para el cálculo de huella de carbono de productos de exportación, que dirigí desde INIA.” Por ejemplo, en el caso de INIA, un 80% del presupuesto anual está asignado, y el 20% restante queda libre para proyectos. A través de estos fondos se han financiado varios proyectos relacionados directa o indirectamente a Cambio Climático, explica Carlos Ovalle, Coordinador del Programa para la Sustentabilidad y el Medioambiente. El sistema de obtención de fondos para proyectos de investigación es, en general, vía fondos concursables o financiamiento internacional. Sin embargo, el problema de estos fondos concursables, y como señala la entrevistada Viviana Barahona, investigadora de INIA Cauquenes, es que se otorgan por un período de máximo 3 o 4 años, tras los cuales los proyectos no pueden seguir desarrollándose o escalar. Además, deben competir con líneas de investigación “de moda” lo que representa otra dificultad. Otro ejemplo interesante se relaciona con la Estrategia Nacional de Cambio Climático y Recursos Vegetacionales, la que si bien está principalmente financiada por organismos internacionales, también cuenta con financiamiento nacional el que no queda claramente valorizado ni contabilizado como contrapartida. Por otra parte, existen iniciativas donde el Ministerio contribuye con aportes no financieros, por ejemplo horas hombre (HH) y apoyo logístico, que se valorizan y contabilizan para estos efectos y cuya cuantía general no se informa necesariamente: “Respecto a los financiamientos nacionales, cuando uno postula a fondos desde el ministerio, normalmente piden un cofinanciamiento, pero no necesariamente un aporte pecuniario, sino un apoyo técnico. Entonces lo que hacen los ministerios, como tiene pocos recursos, es que calculan cuanto se gastaría en los honorarios de la gente que está trabajando en un proyecto específico y calculan el valor del apoyo. También si aportan una sala, calculan el aporte. Ahí pueden aparecer unos fondos que Chile está aportando en cofinanciamiento” (Jillian Van Der Gaag, 2014). Con todo, la información colectada da cuenta de una importante conclusión, a saber: “Hay muy poquitas actividades dentro del Ministerio de Agricultura relacionas con CC, que por lo general están financiadas por alguna fuente externa, algún proyecto internacional o alguna donación. En el presupuesto del Ministerio de Agricultura no existe una partida presupuestaria para Cambio Climático, pero obviamente hay una preocupación por el tema. De hecho, yo estoy contratado para hacer el seguimiento de lo que pasa en la Convención y otras reuniones relacionadas, y también para establecer una coordinación con las actividades de otros ministerios que tienen que ver con Cambio Climático.” (José Antonio Prado, 2014)

Conclusiones sector silvoagropecuario y cambio climático

Pese a que un pilar de la estrategia de desarrollo del país es convertir a Chile en una potencia agroalimentaria y forestal, y a la alta vulnerabilidad del sector a los efectos del cambio climático, los presupuestos públicos para los años 2013 y 2014 no consideran financiamiento asignado específicamente a programas o actividades sectoriales que atiendan esta problemática. Los resultados de la presente investigación y los testimonios de los actores entrevistados para el estudio son coincidentes. Por un lado, destaca el hecho de que el MINAGRI ha estado entre las carteras más proactivas en la incorporación de líneas de trabajo focalizadas en la investigación y gestión del conocimiento en materia de cambio climático, con proyectos financiados a través de fondos internacionales y fondos sectoriales concursables. De hecho, fue el primer ministerio en Chile en contar, desde fines de 2013, con un plan sectorial de adaptación. Sin embargo, a partir del análisis presupuestal realizado es posible sostener que no existe financiamiento etiquetado explícitamente a acciones de cambio climático en el sector silvoagropecuario. Tampoco es posible conocer de manera precisa los recursos públicos destinados indirectamente a acciones de mitigación y adaptación. Con todo, algunos de los principales programas de fomento que MINAGRI desarrolla tradicionalmente en las áreas de riego, forestación, mejoramiento de suelos y emergencias agrícolas y que reciben importantes recursos públicos a través de la Ley de Presupuestos, han ido resaltando los efectos de mitigación y/o adaptación al Cambio Climático. En general, dichos programas se siguen desarrollando en la forma en que se ha hecho siempre, sin necesariamente incorporar criterios explícitos de gestión de la mitigación y/o adaptación al cambio climático. El presupuesto asignado a estos programas ascendió en 2013 a $ 99. 377.748 millones y, en 2014, a $ 94.839.068 millones de pesos, con recursos asignados directamente al Ministerio de Agricultura y sus servicios (Partida 13), o aportados por el Tesoro Público (Partida 50), a través del Programa de Subsidios del Capítulo de Gasto Fiscal. La disminución de la asignación total obedece fundamentalmente al hecho que, como ha sido dicho, a fines de 2012, haya terminado la vigencia del Decreto Ley N° 701 Sobre Fomento Forestal de 1974, por lo que las asignaciones para bonificación forestal sólo consideraron el pago de subsidios otorgados en años anteriores. Sin embargo, pese a precarios presupuestos, el MINAGRI y sus equipos han realizado grandes esfuerzos por atender los desafíos del cambio climático e incorporarlos en la agenda sectorial. En efecto, con apoyo de fondos internacionales se han obtenido avances y logros, en especial en materia de estudios de vulnerabilidad, fomento al riego, recuperación de suelos y bosques. Entre las cuales cabe destacar la iniciativa de CONAF iniciada en 2009, de implementar una “Estrategia de Bosques y Cambio Climático”, validada y respaldada por diversas agencias de cooperación internacional y actores públicos, privados y de la academia, que considera una Plataforma de Generación y Comercio de Bonos de Carbono del Sector Forestal de Chile (PBCCh), incluyendo la implementación temprana de una Medida Nacional Apropiada de Mitigación (NAMA). El objetivo de esta NAMA es aumentar la capacidad de almacenamiento de carbono de los bosques nativos y plantaciones con objetivos ambientales, vía manejo forestal sostenible. Este logro es el resultado del compromiso de profesionales y técnicos del ministerio y sus servicios. Finalmente, dentro de los desafíos, destaca el hecho de que las autoridades chilenas aún debe internalizar con mayor profundidad el fenómeno del cambio climático. Por ejemplo, a nivel de lenguaje los caprichos del clima se presentan como hechos fortuitos, aislados e impredecibles. Pese a la recurrencia de patrones atípicos del clima, las autoridades sectoriales siguen refiriéndose a la escasez hídrica, la sequía, los incendios forestales, las heladas, como una “dificultad” o “adversidad”, desvinculados de un contexto global de variabilidad climática.[59] Mientras este cambio de conciencia y convicción real no se produzca, será difícil contar en Chile con presupuestos públicos climáticos explícitos y focalizados para acciones de adaptación y mitigación. En materia de mitigación, falta mucho por hacer en los ámbitos de la eficiencia energética, el uso de energías más limpias y de fertilizantes sustentables, así como un mayor énfasis en la protección del bosque y la biodiversidad, así como un manejo forestal sostenible. En materia de adaptación, se pueden desplegar mayores esfuerzos vinculados a la protección del patrimonio fitosanitario, el mejoramiento de la gestión hídrica y el riesgo agroclimático. Todo para lo cual se requiere apuntar a un trabajo amplio de sensibilización de las comunidades rurales, en un marco de participación, de inclusión social y respeto a los derechos humanos.

Identificación de barreras para el análisis en el sector silvoagropecuario y cambio climático

La principal barrera identificada por el equipo investigador dice relación con la inexistencia de información consolidada y la dificultad de acceder a datos consistentes acerca de los recursos financieros, programas e iniciativas para atender el Cambio Climático en el sector silvoagropecuario. Por una parte, la información contenida en la Ley de Presupuestos, tanto 2013 como 2014, presenta mínimos niveles de desagregación, lo que queda reflejado en la partida presupuestaria correspondiente al MINAGRI. Por otra parte, es difícil acceder al desglose y/o descripción más detalladas del destino de los recursos. En efecto, los antecedentes disponibles son genéricos y no permiten identificar con exactitud el presupuesto asociado a acciones relativas al Cambio Climático.

El MINAGRI no cuenta con una base de información sectorial sistematizada sobre cambio climático, ni sobre el origen de su financiamiento. Los antecedentes disponibles en su portal son genéricos, poco precisos y, en algunos casos, están desactualizados. Todo lo cual dificulta el objetivo de esta investigación cual es determinar los recursos que están siendo destinados al cambio climático en las actividades del sector silvoagropecuario.  

Elaboración de recomendaciones presupuestales en sector Silvoagropecuario y cambio climático

 

- Se requiere un cambio cultural (y de lenguaje) en relación al tratamiento del cambio climático. No se puede seguir hablando de sequía, stress hídrico y emergencias climáticas, sin mencionar el contexto del cambio de los patrones del clima. Esto implica voluntad política y liderazgo para que el cambio climático sea debidamente abordado en las políticas y estrategias sectoriales.

- Se requiere una política nacional que establezca con claridad los compromisos climáticos y que defina un marco para la acción. Asimismo, es indispensable contar con una estrategia que priorice ejes, focalice y de coherencia sistémica a los programas e iniciativas que promuevan los diversos servicios dependientes de MINAGRI. Esto facilitaría la articulación intersectorial y el trabajo con organismos internacionales.

- Se recomienda fortalecer la estructura institucional y dotarla de las capacidades y recursos, que permitan enfrentar los desafíos de adaptación y mitigación. Un primer paso sería el de (re) integrar a la institucionalidad ambiental a los Ministerios de Educación y de Relaciones Exteriores.

- Se recomienda que de todos los sectores productivos que tengan relación con el cambio climático, asignen recursos materiales y financieros en el marco de sus presupuestos públicos anuales hacia acciones de mitigación y/o adaptación del cambio climático. En esta línea, se insta a que los tomadores de decisiones promuevan la asignación de recursos destinados expresamente al cambio climático que cumplan con el principio de adicionalidad.

- Se recomienda la creación de una plataforma electrónica o base de datos que permitan el acceso a antecedentes de asignación presupuestaria más detallada, así como el avance y/o resultado de su ejecución. La información presentada debiera incluir antecedentes de todos los aportes recibidos para un programa o iniciativa, incluyendo recursos de otros organismos públicos, fondos internacionales, recursos no financieros, entre otros.

- Se recomienda la generación de sistemas de información y mecanismos de acceso público, que permitan a cualquier ciudadano conocer las acciones sectoriales desarrolladas en materia climática. Para estos efectos, debería definirse un estándar de contenidos mínimos, que incluyen el detalle del origen de los recursos financieros y no financieros, las agencias ejecutoras y responsables de las iniciativas, los fondos de contrapartida, los objetivos y metas, el plan de actividades, los plazos, y los resultados obtenidos y /o esperados.

- Se recomienda establecer mecanismos y procedimientos de rendición de cuentas acerca del cumplimiento de la ejecución presupuestaria, del plan de actividades, de las metas, los objetivos de cada proyecto, así como de sus impactos. Esto sin importar si se cuenta con recursos propios o provenientes de otras fuentes, sean estos de origen internacional, privado o fondos concursables.

- Se recomienda la consolidación de esquemas de monitoreo, reporte y verificación no sólo de cara a eventuales donantes internacionales, sino fundamentalmente para acrecentar la credibilidad de la acción pública en materia de cambio climático y generar las confianzas que permitan el fortalecimiento de la cooperación intersectorial, y desarrollar trabajos asociativos o en alianza con el sector privado y la sociedad civil.

 - Se recomienda disponer de instancias y de espacios de comunicación, que sean de fácil acceso, para conocer las iniciativas públicas en materia climática, su diseño, ejecución y resultados obtenidos. Los contenidos deben presentarse en forma clara, simple, y de modo culturalmente apropiado para su comprensión por públicos no especialistas. Del mismo modo, es recomendable ofrecer orientación para encontrar contenidos de mayor complejidad técnica, destinada a académicos y otros especialistas (practicioners).

 

CONCLUSIONES

 El resultado del presente estudio demuestra que en gran medida, si bien existe recursos destinados a actividades relacionadas a cambio climático en los sectores de energía, agricultura y bosques aún se necesitan mejores sistemas de etiquetación y clasificación en el presupuesto nacional de Chile. En efecto, ninguno de los sectores estudiados integra de manera expresa la relación existente con cambio climático tanto a nivel programático como presupuestal.

Asimismo, es necesario trabajar para mejorar y armonizar los niveles de desagregación en la información presupuestal, ya que en la actualidad su calidad y nivel de acceso varía entre una institución a otra lo que hace muy difícil el seguimiento y monitoreo de los recursos públicos.

Con todo, si bien existe una arquitectura institucional para dar atención al problema del cambio climático, el monto asignado a estas actividades en los presupuestos de egresos analizados no siempre refleja estas actividades.

 

 BIBLIOGRAFÍA

      [1] DIPRES, Informe Trimestral [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-114019_doc_pdf.pdf [2] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 295/2013, [En línea] http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_295_EMPEDRADO.pdf [3] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 453/2013. [En línea] http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_453.pdf [4] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 454/2013. [En línea] http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_454.pdf [5] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Afecto N° 87/2013. [En línea] http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_87.pdf [6] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 582/2013. [En línea] http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_Ex_582_19-12-13.pdf [7] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 583/2013. [En línea]http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_Ex_583_19-12-13.pdf [8] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Afecto N° 106/2013. [En línea] http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_106_07-11-13.pdf [9] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Exento N° 612/2013. [En línea] http://www.minenergia.cl/archivos_bajar/2013/D_Ex_612_30-12-13.pdf [10] DIPRES. Decreto N° 1511/2013. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/Decretos/2013/1511_TR.pdf. [11] Informe de Ejecución al cuarto trimestre del 2013, [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-114020_doc_pdf.pdf. [12] Tal como da cuenta la tabla de decretos modificatorios del programa en particular. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-114020_doc_pdf.pdf. [13] MINISTERIO DE ENERGÍA Decreto N° 09/2013. [En línea] http://www.senado.cl/site/presupuesto/2013/cumplimiento/Glosas%202013/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa/ORD.%20925/Anexo%205_Convenio%20tomado%20razon%20SEC.pdf. [14] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto N° 44/2013 [En línea] http://www.senado.cl/site/presupuesto/2013/cumplimiento/Glosas%202013/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa/ORD.%20925/Anexo%206_Decreto%20N%C2%BA%2044,%20transfiere%20a%20MINVU.PDF [15] Ministerio de Energía. Decreto N° 54/2013 del [En línea] http://www.senado.cl/site/presupuesto/2013/cumplimiento/Glosas%202013/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa/ORD.%20925/Anexo%207_Tomado%20Raz%C3%B3n%20Convenio_FOSIS.PDF [16] Ministerio de Energía. Decreto Supremo N° 62/2013 [En línea] http://www.senado.cl/site/presupuesto/2013/cumplimiento/Glosas%202013/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa/ORD.%20925/Anexo%209_Decreto%20N%C2%BA62,%20transferencia%20SERCOTEC.pdf [17] BOLETÍN N° 9117-05, [En línea] http://www.camara.cl/pley/pdfpley.aspx?prmID=16390&prmTIPO=INFORMEPLEY pp. 3. [18] Según dan cuenta los Oficios 567 y 951 del Ministerio de Energía a la quinta subcomisión mixta de presupuesto. Ambos en la página 6. Disponibles en: 1) 567: http://www.senado.cl/site/presupuesto/2014/cumplimiento/Glosas%202014/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa%202014/ORD.N%C2%B0%20567/ORD.N%C2%B0%20567.pdf; 2) 951:http://www.senado.cl/site/presupuesto/2014/cumplimiento/Glosas%202014/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa%202014/ORD.N%C2%B0%20951.pdf [19] Ley de Presupuesto del Sector Público del año 2014, ley 20.713, página 743. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/594/articles-109104_Ley_de_Presupuestos_2014.pdf [20] Informe de Ejecución Mensual período 2014. Página 1. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-121361_doc_pdf.pdf [21] Planilla De Decretos Por Programa Periodo 2014, Decretos de Modificación presupuestaria N° 840 y 860 del Ministerio de Hacienda, página 1. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-119094_doc_pdf.pdf [22] MINISTERIO DE ENERGÍA Decreto Afecto N° 09/2014, [En línea] http://www.minenergia.cl/transparencia/2014/transferencias.html [23] Según información publicada en http://cer.gob.cl/sobre-el-cer/mision-del-cer/ [24] BOLETÍN N° 9117-05. Ob. Cit. pp. 12 [25] Balance de Gestión Integral del Sector de Energía del año 2013. Ob. Cit. Pág. 34 [26] Informe de Ejecución Mensual periodo 2014, mes de Julio, del programa respectivo. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-121363_doc_pdf.pdf [27] Planilla de Decretos por Programa Periodo 2014 al Segundo trimestre del año 2014. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-119095_doc_pdf.pdf [28] Informe De Ejecución Mensual Periodo 2014 del mes de Julio, del programa respectivo. [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-119096_doc_pdf.pdf [29] Informe de Ejecución al cuarto trimestre del 2013, [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-114020_doc_pdf.pdf [30] Los decretos modificatorios del programa en particular están disponibles en: http://www.dipres.gob.cl/595/articles-119096_doc_pdf.pdf [31] MINISTERIO DE ENERGÍA. Oficio Ordinario N° 567/2014 del. Pág. 11. [En línea] http://www.senado.cl/site/presupuesto/2014/cumplimiento/Glosas%202014/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa%202014/ORD.N%C2%B0%20567/ORD.N%C2%B0%20567.pdf [32] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Afecto N° 34/2014 [En línea] http://www.senado.cl/site/presupuesto/2014/cumplimiento/Glosas%202014/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa%202014/ORD.N%C2%B0%20567/Anexo%205_DAfecto%20N%C2%B034_SEC.pdf [33] MINISTERIO DE ENERGÍA. Decreto Afecto N° 39/2014 [En línea] http://www.senado.cl/site/presupuesto/2014/cumplimiento/Glosas%202014/quinta_subcomision/24%20Energ%C3%ADa%202014/ORD.N%C2%B0%20567/Anexo%206_DAfecto%20N%C2%BA39%20Energ%C3%ADa_marzo2014,%20Convenio%20transferencia%20MINVU.PDF [34] El artículo 10° de la Ley 19.300 contiene el catálogo de actividades que deben ingresar al SEIA, el cual es desarrollado en el reglamento de la misma ley. Cabe consignar, que el presupuesto de ingreso al sistema –el impacto ambiental- no tiene expresión directa respecto del cambio climático a nivel de legislación. [35] También existe casos de obligatoriedad de la consulta pública en los procesos de planificación. El artículo 7 bis de la ley 19.300 establece la obligatoriedad de la consulta pública, en el proceso de elaboración de aquellas políticas y planes de carácter normativo general que serán sometidos a la Evaluación Ambiental Estratégica. A pesar de la redacción del artículo, este ha sido limitado solamente los instrumentos de ordenamiento territorial. [36] BALANCE DE GESTIÓN INTEGRAL AÑO 2013 MINISTERIO DE ENERGIA SUBSECRETARIA DE ENERGÍA [En línea] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-114868_doc_pdf.pdf [37] Artículo 52 y 53. [38] Cabe señalar que existe cierto avance en este sentido, con el estudio encargado por el Ministerio de Energía, y que aparece en el Anexo I, denominado: “Análisis de la Experiencia Internacional en Evaluación Ambiental Estratégica de Políticas Públicas del Sector Energía”. Sin embargo, dicho informe no fue hallado. [39] Cuenta Pública Ministerio de Agricultura, 2010. [40] Entre las funciones del Área de Gobierno, destacan: Obtención, elaboración y difusión de información sectorial; Promoción y desarrollo de la Agricultura Familiar Campesina; Elaboración y diseño de políticas sectoriales; Estudio de disposiciones legales sobre producción, comercialización; Protección fito y zoosanitaria y uso de los recursos agrícolas; Asignación interna de los recursos fiscales; Definición, supervisión y seguimiento de los programas que ejecuta el Ministerio en beneficio del sector agrícola; Análisis del comercio exterior agrícola, pecuario y forestal, y coordinación de la cooperación técnica internacional, entre otras. En tanto el Área de Servicios Investigación y Transferencia de Tecnología: Protección de los recursos naturales renovables; Protección de la salud animal y la sanidad vegetal del país; Apoyo financiero directo a pequeños agricultores; Fomento forestal; Investigación y transferencia de tecnología; Fomento al riego, en coordinación con otras entidades públicas con injerencia en la materia; Apoyo en la comercialización del trigo y otros cereales; Desarrollar y promover los seguros para el agro; Promoción de las exportaciones silvoagropecuarias. [41] Tomado el 16 de agosto de 2014 de http://www.conaf.cl/quienes-somos/mision-y-objetivos/ [42] El Artículo 34 de la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, establece que el Estado administrará un Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas, que incluirá los parques y reservas marinas, con objeto de asegurar la diversidad biológica, tutelar la preservación de la naturaleza y conservar el patrimonio ambiental. La administración y supervisión del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado corresponderá al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. marinas, con objeto de asegurar la diversidad biológica, tutelar la preservación de la naturaleza y conservar el patrimonio ambiental. La administración y supervisión del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado corresponderá al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas. [43] Cuenta Pública Ministerio de Agricultura 2010 – 2014 presentada por su titular, Luis Mayol, 18 de diciembre de 2013. [44] http://www.minagri.gob.cl/institucion/programa-de-gobierno/ [45] Para conocer el informe completo de SustentaRSE y consultar la base del datos presupuesto nacional de Chile en el sector agropecuario-forestal y cambio climático en 2013 y 2014, se puede poner en contacto con las autoras o a través de la coordinación del GFLAC en el correo menriquez@gflac.org [46] Sitio web de INIA en http://www.minagri.gob.cl/estudios-2/adaptacion-al-cambio-climatico-proyecto-integrado-sobre-riesgo-climatico-y-su-prevencion-en/ [47] Ley 20.164, publicada en el Diario Oficial el 22 de diciembre de 2012 [48] Ley 20.713, publicada en el Diario Oficial el 18 de diciembre de 2013 [49] Cuenta Pública del Ministerio de Agricultura 2010 -2014 [50] En la renovación de la ley se definió que el presupuesto del Sistema formará parte de la asignación ordinaria de recursos al SAG e INDAP. [52] Capítulo 01 Gasto Fiscal, Programas Especiales, Programa 02 Subsidios). Ambas bajo el subtítulo 33 de Transferencias de Capital, Ítem 01 Al Sector Privado, con las asignaciones 003 y 029.   [53] Para evitar una eventual sanción de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a Chile, debido a que las bonificaciones podrían haberse considerado como un subsidio a una actividad productiva relevante- se decidió focalizar los incentivos financieros en pequeños propietarios, con hasta 12 hectáreas básicas de riego y plantaciones en suelos degradados (ODEPA, 1998, p. 12). [54] Materiales leñosos con fines energéticos. [55] Mediante Boletín N° 8603-01 [56] Ibarra, C.L. El Agua tensiona relaciones entre Forestales y Agro. Revista del Campo El Mercurio. 18 de agosto de 2014, pp. 4 y 5. [57] http://www.elquintopoder.cl/desarrollo-regional/prorroga-al-dl-701-la-oportunidad-para-una-nueva-ley-de-fomento-forestal/ [58] http://www.dipres.gob.cl/595/articles-107672_doc_pdf.pdf

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